24.01.2024
Polityka zagraniczna Filipin w 2023 r. została zdominowana przez rozwój i zacieśnianie współpracy w obszarze bezpieczeństwa ze Stanami Zjednoczonymi oraz regionalnymi sojusznikami. Należy to uznać za odpowiedź na przymusowe działania Chin na Morzu Południowochińskim, które były przede wszystkim zorientowane na przeciwdziałaniu realizacji filipińskich misji zaopatrzeniowych dla posterunku w pobliżu płycizny Second Thomas. Niebezpieczne manewry chińskiej straży przybrzeżnej oraz stosowanie armatek wodnych (po raz pierwszy od 2021 r.) doprowadziło do eskalacji napięć, a także groźnych incydentów, prowadzących do kolizji statków obu państw. Początek 2024 r. zwiastuje kontynuację zdecydowanych działań rządu w Manili wobec Pekinu, prowadzonych na wielu różnych płaszczyznach.
Rozbudowa infrastruktury na spornych obszarach
Z badań opinii publicznej przeprowadzonych przez OCTA Research w grudniu 2023 r. na grupie 1200 respondentów wynika, że 61% badanych popiera politykę administracji Ferdinanda Marcosa Jr. wobec Chin w sprawie napięć na Morzu Południowochińskim. Odnotowano tym samym 3% wzrost poparcia w porównaniu do analogicznych badań z trzeciego kwartału 2023 r. Społeczna legitymizacja dotychczasowych działań rządu prowadzi do wdrażania kolejnych inicjatyw, mających na celu zabezpieczenie terytorialnej suwerenności państwa. W związku z tym dowódca filipińskich sił zbrojnych, generał Romeo Brawner, poinformował o planach rozbudowy i wzmocnienia infrastruktury na wszystkich dziewięciu obiektach geograficznych na Morzu Południowochińskim, będących pod kontrolą Filipin. Przedsięwzięcie ma na celu umożliwienie stacjonowania większej liczby żołnierzy na spornych obszarach, które są przedmiotem chińskim roszczeń oraz celem przymusowych działań w ramach operacji w tzw. szarej strefie. Wśród wymienionych obiektów znalazła się między innymi oddalona o 480 km od prowincji Palawan wyspa Thitu (drugi pod względem wielkości naturalnie uformowany obiekt geograficzny w archipelagu Spratly) oraz wyspa Nanshan. Warto zaznaczyć, że pewne elementu rozbudowy infrastruktury zostały już zrealizowane. W grudniu 2023 r. na wyspie Thitu uruchomiono nową bazę monitoringu ruchu morskiego obsługiwaną przez filipińską straż przybrzeżną. Planem modernizacji infrastrukturalnej został również objęty posterunek w pobliżu płycizny Second Thomas, gdzie garnizon filipińskiej piechoty morskiej stacjonuje na wraku statku BRP Sierra Padre, który został celowo osadzony na mieliźnie w 1999 r. i wymaga poważnych napraw. Posterunek ma być również wyposażony w sprzęt do odsalania wody morskiej, żeby ograniczyć jego zależność od misji zaopatrzeniowych. Zdaniem rządu w Manili rozbudowa posterunków ma charakter stricte defensywny, aczkolwiek nowe plany należy postrzegać jako działania zorientowanie na wzmocnieniu pozycji Filipin na Morzu Południowochińskim. Zwłaszcza w kontekście działań pozostałych stron sporu, takich jak Chiny oraz Wietnam, które na przestrzeni ostatnich lat przeprowadziły liczne prace rekultywacji obszaru uzupełnione rozbudową infrastruktury.
Rozszerzenie sieci sojuszy
Biorąc pod uwagę ograniczone możliwości filipińskich sił zbrojnych oraz innych formacji takich jak straż przybrzeżna, Filipiny zdają sobie sprawę, że ochrona bezpieczeństwa i strategicznych interesów państwa wymaga bliskiej współpracy z innymi państwami. W tym przypadku rząd w Manili również może liczyć na poparcie ze strony społeczeństwa. Zgodnie z ostatnimi wynikami badań opinii publicznej przeprowadzonych na początku grudnia 2023 r. przez Pulse Asia na grupie 1200 osób, zdecydowana większość ankietowanych popiera zacieśnienie współpracy w obszarze bezpieczeństwa z innymi państwami. Największym poparciem cieszą się Stany Zjednoczone (79%), natomiast w czołówce znajdują się również inne państwa takie jak Australia (43%) oraz Japonia (42%). Te trzy państwa mają priorytetowe znaczenie dla administracji Ferdinanda Marcosa Jr. o czym może świadczyć zacieśnienie współpracy ze Stanami Zjednoczonymi w ramach umowy o wzmocnionej współpracy obronnej (Enhanced Defense Cooperation Agreement, EDCA) i rozszerzenie jej w ubiegłym roku na cztery nowe filipińskie bazy wojskowe. Z Australią są prowadzone liczne ćwiczenia wojskowe dzięki podpisanej w 2007 r. umowie regulującej warunki pobytu żołnierzy (Visiting Forces Agreement, VFA), natomiast Japonia bierze aktywny udział w podnoszeniu zdolności Filipin z zakresu świadomości w domenie morskiej dzięki wsparciu finansowemu w ramach japońskiego programu oficjalnej pomocy w obszarze bezpieczeństwa (official security assistance, OSA). Ponadto przedstawiciele Filipin i Japonii zamierzają podpisać umowę o wzajemnym dostępie sił zbrojnych (Reciprocal Access Agreement, RAA) – analogiczne porozumienie do VFA – w pierwszym kwartale 2024 r.
Filipiny nie poprzestają jednak na współpracy z trzema wyżej wymienionymi państwami i dążą do budowy szerokiej sieci sojuszy z jak największą liczbą państw o podobnych poglądach dotyczących architektury bezpieczeństwa w regionie Indo-Pacyfiku. W styczniu 2024 r. doszło do kilku spotkań, na które warto zwrócić uwagę w tym kontekście. Podczas wizyty minister spraw zagranicznych Niemiec Annaleny Charlotte A. Baerbock w Manili, uzgodniono warunki niemieckiego wsparcia dla filipińskiej straży przybrzeżnej, która ma otrzymać co najmniej cztery drony, będące częścią pakietu pomocy o wartości 141 mln USD. Sprzęt zostanie przekazany za pośrednictwem Niemieckiej Agencji Współpracy Międzynarodowej (German Agency for International Cooperation, GIZ), która w 2022 r. dostarczyła Filipinom dwa drony Trinity F90+. Oprócz tego Filipiny podpisały protokół ustaleń w sprawie zacieśnienia współpracy na szczeblu ministerstw obrony z Wielką Brytanią. Dokument będzie stanowił ramy dla rozwoju współpracy w ciągu najbliższych pięciu lat w kilku obszarach, do których należy zaliczyć szkolenia, realizację misji pokojowych oraz humanitarnych, a także rozwój sprzętu wojskowego i technologii militarnych. Do wzmocnienia współpracy dwustronnej w dziedzinie bezpieczeństwa i obronności dojdzie również za sprawą protokołu ustaleń podpisanego przez Filipiny z Kanadą. W tym przypadku dokument stanowi jednocześnie fundament pod dalszy ciąg negocjacji w sprawie zawarcia porozumienia VFA, które będzie miało przełomowy wpływ na współpracę pomiędzy siłami zbrojnymi obu państw, co widać na przykładzie interakcji wojskowych Filipin ze Stanami Zjednoczonymi oraz Australią.
Perspektywa działań prawnych
Siedem lat od wydania przez Stały Trybunał Arbitrażowy w Hadze wyroku w sprawie sporu pomiędzy Chinami i Filipinami na Morzu Południowochińskim prokurator generalny Filipin Menardo Guevarra poinformował we wrześniu 2023 r. o toczących się przygotowaniach prawnych do złożenia drugiej skargi przeciwko ChRL. Tym razem skarga miałaby dotyczyć zniszczeń środowiska naturalnego wyrządzonych przez chińskie statki w pobliżu rafy Iroquois na Morzu Południowochińskim, ale również innych incydentów mających wpływ na ogólną sytuację na spornych obszarach. Nie można zatem wykluczyć uwzględnienia przymusowych taktyk stosowanych przez chińską straż przybrzeżną i milicję morską, począwszy od wykorzystywania armatek wodnych i laserów, aż po niebezpieczne manewry morskie. Jest to kolejny dowód na to, że rząd w Manili prowadzi wielowektorową politykę, mającą na celu zabezpieczenie kluczowych interesów państwa. Modernizacja sił zbrojnych i strategicznej infrastruktury, a także wzmacnianie sojuszy z państwami trzecimi, jest uzupełnione działaniami o charakterze prawnym. Mimo tego, że skarga nie została jeszcze złożona, w styczniu 2024 r. rzecznik ministerstwa sprawiedliwości Filipin potwierdził doniesienia o toczących się przygotowaniach ekspertów prawnych nad wnioskiem do trybunału arbitrażowego, dotyczącego zniszczeń środowiska naturalnego na Morzu Południowochińskim, będących wynikiem chińskiej aktywności. Dowody w sprawie były gromadzone od wielu lat, ale najwięcej materiału dowodowego zgromadzono w ciągu kilku ostatnich miesięcy 2023 r. Wśród nich znalazła się dokumentacja na temat zniszczenia raf koralowych w okolicach rafy Iroquois, a także wokół płycizny Sabina.
Intensyfikacja przygotowań prawnych ze strony Filipin jest najprawdopodobniej spowodowana chińską eskalacją napięć na Morzu Południowochińskim, ale nie bez znaczenia pozostaje również rosnące poparcie dla wyroku trybunału arbitrażowego z 2016 r. na arenie międzynarodowej. Od listopada 2022 r. do listopada 2023 r. 17 państw zmieniło swoje stanowisko z pozytywnego uznania treści orzeczenia do pełnego poparcia wyroku jako prawnie wiążącego. Ponadto, nawet jeżeli rząd w Manili nie planuje złożenia kolejnej skargi, publiczne doniesienia na ten temat mogą służyć jako narzędzie do wywierania presji na Pekinie, aby zmienił swoją dotychczasową politykę względem sporu na Morzu Południowochińskim.
Stanowcza postawa nie wyklucza dialogu
Przyjęcie przez administrację prezydenta Marcosa Jr. zdecydowanej postawy wobec Chin nie jest jednoznaczne z wykluczeniem możliwości dialogu i dążenia do pokojowych negocjacji. Chińska potęga militarna oraz ekonomiczna, a także położenie geograficzne obu państw sprawiają, że rozmowy i odpowiednie zarządzanie stosunkami dwustronnymi jest konieczne. Ferdinand Marcos Jr. dał temu wyraz chociażby za sprawą swojej wizyty w Pekinie na początku 2023 r., podczas której udało mu się uzyskać od strony chińskiej deklarację inwestycji na łączną kwotę 22,8 mld USD. Przedstawiciele obu stron podpisali również 14 porozumień bilateralnych, w tym jedno poświęcone utworzeniu mechanizmu komunikacji pomiędzy ministerstwami spraw zagranicznych, służącego do deeskalacji napięć na Morzu Południowochińskim. Z kolei w styczniu bieżącego roku filipińska delegacja wzięła udział w ósmym spotkaniu w ramach bilateralnego mechanizmu konsultacyjnego dotyczącego Morza Południowochińskiego, który został zainicjowany w 2017 r. za sprawą porozumienia pomiędzy prezydentem Rodrigo Duterte i przewodniczącym Xi Jinpingiem. Kontynuacja udziału filipińskiego rządu w tej inicjatywie stanowi najlepszy dowód na to, że Manila jest otwarta na dialog z Pekinem, mimo arbitralnych działań podejmowanych przez chińską flotę na Morzu Południowochińskim. Ostatnie spotkanie - podobnie jak wszystkie poprzednie – nie przyniosło żadnych przełomowych ustaleń. Obie strony zgodziły się w sprawie konieczności spokojnego zarządzania napięciami na Morzu Południowochińskim poprzez rozwój mechanizmów konsultacyjnych oraz negocjacje. Poruszona została również kwestia płycizny Second Thomas, będącej w ostatnich miesiącach przedmiotem największych napięć. Niemniej jednak w tej sprawie każda ze stron przedstawiła jedynie własne stanowisko. Warto zaznaczyć, że mimo deklaracji chęci zaangażowania we wzmocnienie mechanizmów komunikacji, w sytuacjach kryzysowych strona chińska nie angażuje się w zarządzenie napięciami za pośrednictwem istniejących mechanizmów komunikacji. Taka postawa doprowadziła do podjęcia przez stronę filipińską decyzji o zawieszeniu gorącej linii pomiędzy chińską i filipińską strażą przybrzeżną w sierpniu 2023 r., ponieważ wszelkie próby kontaktu były przez Chiny ignorowane.
Korzyści płynące z organizowania spotkań w ramach bilateralnego mechanizmu konsultacyjnego nie wykraczają poza sferę deklaratywną, a sens kontynuowania tej inicjatywy jest w dalszym ciągu podważany przez działania Pekinu. Zaledwie kilka dni od zakończenia ósmej edycji spotkania, w pobliżu płycizny Scarborough wykryto pojawienie się 27 statków chińskiej milicji morskiej, co należy uznać za standardowe działania prowokacyjne, z którymi muszą się mierzyć filipińscy rybacy oraz straż przybrzeżna.
Podsumowanie
Wszystko wskazuje na to, że polityka zagraniczna Filipin wobec Chin nie ulegnie drastycznym zmianom w najbliższym czasie i będziemy mieć do czynienia z kontynuacją działań w trzech głównych obszarach zorientowanych wokół modernizacji sił zbrojnych i konsolidacji wpływów na spornych obszarach Morza Południowochińskiego będących obecnie pod kontrolą Filipin, wzmacniania sojuszy i pogłębiania współpracy z zakresu bezpieczeństwa z kolejnymi państwami, a także poszukiwania rozwiązań prawnych. Fundamentalne znaczenie dla powyższych działań ma poparcie społeczne, a co za tym idzie w interesie rządu jest kontynuowanie polityki tzw. asertywnej przejrzystości (assertive transparency), opartej przede wszystkim na upublicznianiu wszystkich przypadków przymusowych działań Chin w obrębie wyłącznej strefy ekonomicznej Filipin na Morzu Południowochińskim. Abstrahując od wymiernych korzyści – a raczej ich braku – płynących z zaangażowania Filipin w różnego rodzaju mechanizmy konsultacyjne z Chinami, należy podkreślić, iż w interesie rządu w Manili powinno być kontynuowanie udziału w tego rodzaju inicjatywach, ponieważ skala incydentów i napięć na Morzu Południowochińskim wciąż rośnie i może przyjść taki moment, w którym wymiana informacji za pośrednictwem gorącej linii będzie miała kluczowe znaczenie dla uniknięcia niekontrolowanej eskalacji.