10.11.2013
Premier Kishida Fumio złożył wizytę na Filipinach, podczas której podjęto szereg decyzji wzmacniających stosunki dwustronne pomiędzy państwami. Mimo tego, że liderzy obu państw nie nawiązali w swoich wystąpieniach bezpośrednio do Chin, to nie ma żadnych wątpliwości, że asertywna polityka Pekinu na Morzu Południowochińskim oraz Wschodniochińskim, ale również w Cieśnienie Tajwańskiej jest jednym z głównych motywów rozwoju współpracy w obszarze bezpieczeństwa. Zarówno Filipiny jak i Japonia zmagają się ze sporami morskimi oraz terytorialnymi z Chinami, a ich geograficzne położenie w pobliżu Tajwanu jak i stosunki ze Stanami Zjednoczonymi sprawiają, że konflikt w Cieśnienie Tajwańskiej będzie stanowił bezpośrednie zagrożenie dla ich bezpieczeństwa. Czy konsolidacja relacji na linii Manila-Tokio stanowi preludium do utworzenia trilateralnego formatu ze Stanami Zjednoczonymi?
Fundamentalne znaczenie RAA dla współpracy w obszarze bezpieczeństwa
Jednym z najważniejszych rezultatów spotkania liderów w Manili było ogłoszenie rozpoczęcia negocjacji w sprawie umowy o wzajemnym dostępie (Reciprocal Access Agreement, RAA) sił zbrojnych, co skłoniło japońskie media to ogłoszenia „quasi sojuszu (quasi-alliance)”. Nawiązanie do sojuszu w tej sytuacji nie jest całkowicie bezpodstawne, albowiem wraz z momentem finalizacji porozumienia Japonia uzyska możliwość rozmieszczania sił zbrojnych i transportu sprzętu wojskowego, a także dostęp do baz wojskowych na terytorium Filipin. Takimi samymi przywilejami cieszą się już Stany Zjednoczone oraz Australia na mocy umowy regulującej pobyt żołnierzy (Visiting Forces Agreement, VFA). Analogiczne uprawnienia w dostępie do terytorium Japonii otrzymają również filipińskie siły zbrojne. Wejście w życie postanowień RAA przyczyni się zatem do zwiększenia możliwości, jeżeli chodzi o organizację wspólnych ćwiczeń wojskowych i patroli, a także pozwoli na wzmocnienie interoperacyjności sił zbrojnych obu państw. Będzie to stanowiło doskonałe uzupełnienie zestawienia zadań z zakresu pomocy humanitarnej i przeciwdziałania skutkom katastrof naturalnych, które zostało uzgodnione w lutym 2023 r. Przy okazji warto zaznaczyć, że do tej pory japoński rząd zawarł porozumienia RAA tylko z Australią i Wielką Brytanią, a więc Filipiny dołączyły jako pierwsze państwo członkowskie ASEAN do bardzo wąskiej grupy partnerów podzielających podobne poglądy, jeżeli chodzi o architekturę bezpieczeństwa w regionie Indo-Pacyfiku.
Niepodważalnie motywem przewodnim dwudniowego pobytu premiera Japonii na Filipinach było szeroko rozumiane bezpieczeństwo. Oprócz wspomnianego wcześniej porozumienia na szczególną uwagę zasługuje wskazanie Filipin jako pierwszego beneficjenta japońskiego programu oficjalnej pomocy w obszarze bezpieczeństwa (official security assistance, OSA), który został ogłoszony w grudniu 2022 r., natomiast do jego uruchomienia dla pierwszej grupy państw (Filipiny, Malezja, Fidżi, Bangladesz) doszło w kwietniu bieżącego roku. W ramach OSA przyznano grant o wartości niemal 4 mln USD na zakup systemu radarowego do monitorowania wybrzeża, a także dodatkowe wsparcie finansowe w wysokości 6 mln USD na rzecz wzmocnienia bezpieczeństwa morskiego i łagodzenia skutków katastrof naturalnych w autonomicznym regionie Bangsamoro na wyspie Mindanao. Wkład Japonii w rozszerzanie zdolności Filipin w obrębie świadomości w domenie morskiej jest szczególnie istotny ze względu na rosnącą aktywność chińskiej floty na spornych obszarach Morza Południowochińskiego. Nie jest to jednak odosobniony przypadek, ponieważ na początku listopada japońskie ministerstwo obrony poinformowało o dostarczeniu pierwszego z czterech systemów radarowych (trzy systemy radarowe monitorujące przestrzeń powietrzną oraz jeden mobilny system radarowy), które zostały zakupione za kwotę 100 mln USD na mocy umowy podpisanej w sierpniu 2020 r. przez ministerstwo obrony Filipin z Mitsubishi Electric. Był to zresztą jeden z wielu punkt przełomowy w relacjach na linii Manila-Tokio na przestrzeni ostatnich kilku lat, ponieważ po raz pierwszy Japonia zdecydowała się na transfer kompletnego sprzętu wojskowego do celów obronnych innemu państwu od momentu ustanowienia przez japoński rząd w kwietniu 2014 r. tzw. trzech zasad transferu sprzętu i technologii obronnych, regulujących zasady eksportu tego rodzaju wyposażenia. Za pośrednictwem OSA japoński rząd ma również wzmocnić zdolności operacyjne filipińskiej straży przybrzeżnej, która otrzyma pięć wielozadaniowych statków patrolowych o długości 97 m. Podobnie jak w przypadku systemów radarowych jest to dowód na konsekwentne realizowanie przemyślanej strategii współpracy dwustronnej. Począwszy od 2012 r. Japonia inwestuje w rozwój potencjału tej formacji, o czym najlepiej świadczy fakt, iż na wyposażeniu filipińskiej straży przybrzeżnej znajduje się łącznie trzynaście japońskich łodzi w tym dziesięć wielozadaniowych statków (m.in. największa jednostka BRP Teresa Magbanua), dwie łodzie do przybrzeżnych misji patrolowych oraz jeden okręt przeznaczony do ustawiania boi.
Nowy potencjał współpracy infrastrukturalnej
Oprócz tematów związanych z bezpieczeństwem poruszono również zagadnienia współpracy w innych obszarach. Przedstawiciele obu stron podpisali między innymi protokoły ustaleń przewidujące zacieśnienie współpracy w sektorach turystyki oraz górnictwa. Wszystko wskazuje na to, że ekonomiczny wymiar stosunków bilateralnych będzie przedmiotem dodatkowych dyskusji podczas specjalnego szczytu Japonia-ASEAN z okazji 50. rocznicy nawiązania stosunków, który odbędzie się w grudniu. Kishida Fumio osobiście zaprosił Ferdinanda Marcosa Jr. do udziału w tym wydarzeniu, na marginesie którego z pewnością dojdzie do kolejnego spotkania liderów. Nie zmienia to jednak faktu, ze Japonia od lat jest jednym z głównych partnerów gospodarczych Filipin, zarówno jeżeli chodzi o inwestycje jak i o rynek dla filipińskich towarów. Co więcej Filipiny otrzymały w roku fiskalnym 2022-2023 niemal 4 mld USD za pośrednictwem oficjalnej pomocy rozwojowej oraz prywatnych inwestycji. Nie bez znaczenia pozostaje również japońskie wsparcie technologiczne oraz infrastrukturalne. Japonia - obok Korei Południowej oraz Indii - jest wymieniana jako potencjalny partner, który miałby zastąpić Chiny w realizacji trzech projektów kolejowych (Subic-Clark Railway Project, Philippine National Railways South Long-Haul Project, odcinek trasy Davao-Digos w ramach Mindanao Railway Project) o łącznej wartości 4,95 mld USD. Inwestycje miały być początkowo przeprowadzone pod parasolem inicjatywy Pasa i Szlaku, ale brak konsensusu w negocjacjach nad warunkami kredytowymi doprowadził ostatecznie do rezygnacji rządu w Manili z rozmów z Pekinem na ten temat. Decyzję należy uznać za silny cios w sztandarowy projekt przewodniczącego Xi Jinpinga, tym bardziej, że prezydent Marcos Jr. nie wziął udziału w trzecim Forum Pasa i Szlaku, podczas gdy jego poprzednik uczestniczył zarówno w pierwszej jak i drugiej odsłonie tego wydarzenia. Zdystansowanie się Filipin od inicjatywy Pasa i Szlaku prowadzi do powstania próżni, która może zostać wypełniona przez innych regionalnych graczy. Udział Japonii w tych projektach jest bardzo prawdopodobny z uwagi na korzystne warunki kredytowe, a także dotychczasowe doświadczenia we współpracy nad rozwojem infrastrukturalnym Filipin. Japonia jest jednym z głównych podmiotów finansujących filipiński transport publicznych czego przykładem jest przeznaczenie 6,5 mld USD na budowę pierwszej w kraju linii metra, której otwarcie zaplanowano na 2029 r. Bez wątpienia zwiększenie udziału Japonii w modernizacji filipińskiej infrastruktury przyczyniłoby się do dodatkowego utrwalenia relacji co pozwoliłoby na dalszy rozwój współpracy w sektorze bezpieczeństwa.
Perspektywa zacieśnienia współpracy trójstronnej
Informacja o rozpoczęciu negocjacji w sprawie RAA sprawia, że coraz bardziej uzasadnione stają się pytania odnośnie perspektywy konsolidacji lub pewnego rodzaju formalizacji współpracy trójstronnej pomiędzy Filipinami, Japonią oraz Stanami Zjednoczonymi. Większy dostęp japońskich sił zbrojnych do terytorium Filipin na podobnych warunkach jakimi już dysponuje amerykańskie wojsko na mocy VFA otwiera przed tymi państwami zupełnie nowe możliwości w obszarze wspólnych szkoleń i manewrów, zorientowanych na podnoszeniu umiejętności z zakresu interoperacyjności. Zwłaszcza, że wszystkie trzy państwa nie tylko deklarują chęć dążenia w tym kierunku, ale podjęły już bardzo konkretne kroki w tym celu.
W tym kontekście warto zwrócić uwagę na wizytę Ferdinanda Marcosa Jr. w Stanach Zjednoczonych z maja bieżącego roku, podczas której prezydent Filipin razem ze swoim amerykańskim odpowiednikiem zapowiedzieli rozwój współpracy w formatach trójstronnych z Japonią oraz Australią. Prezydent Marcos przedstawił wtedy inicjatywę wspólnych patroli na Morzu Południowochińskim. W czerwcu przeprowadzone zostały pierwsze w historii manewry straży przybrzeżnych ze Stanów Zjednoczonych, Filipin oraz Japonii na wodach Morza Południowochińskiego u wybrzeży prowincji Bataan, w których wzięło udział ponad 500 osób. Tego samego miesiąca doszło również do pierwszego spotkania doradców do spraw bezpieczeństwa narodowego trzech państw, w ramach którego omówione zostały kwestie związane ze wzmocnieniem trójstronnych zdolności w zakresie obronności i bezpieczeństwa, współpracy w obrębie misji humanitarnych oraz działań na rzecz przeciwdziałania skutkom katastrof naturalnych, a także realizacji misji utrzymania wolnego i otwartego porządku morskiego. Co prawda zwrócono również uwagę na konieczność ochrony porządku ekonomicznego, ale komponent bezpieczeństwa – zwłaszcza w domenie morskiej – należy uznać za dominujący.
W lipcu doszło do pierwszego trójstronnego spotkania ministrów spraw zagranicznych na marginesie 56. szczytu ministerialnego ASEAN w Dżakarcie, podczas którego jako jeden z kluczowych obszarów współpracy wskazano bezpieczeństwo morskie. Dwa miesiące później zorganizowano drugie spotkanie w tym samym formacie na marginesie 78. sesji Zgromadzenia Ogólnego ONZ w Nowym Jorku. Tym razem zwrócono uwagę na trudne środowisko strategiczne na Morzu Południowochińskim, co należy rozumieć jako pośrednie nawiązanie do incydentów z udziałem chińskiej floty w okolicach płycizny Second Thomas. Ponadto padła zapowiedź przygotowania „planu działania” na rzecz wzmocnienia trilateralnej współpracy w domenie morskiej, a także w obrębie misji humanitarnych oraz przeciwdziałania skutkom katastrof naturalnych.
Analiza kilku ostatnich miesięcy pokazuje, że częstotliwość interakcji pomiędzy przedstawicielami wszystkich trzech państw utrzymuje się na bardzo wysokim poziomie, co świadczy o dużej determinacji tych rządów w dążeniu do konsolidacji trójstronnego formatu. Finalizacja RAA pomiędzy Japonią i Filipinami tylko przyspieszy ten proces, o czym może świadczyć komentarz filipińskiego doradcy do spraw bezpieczeństwa narodowego Eduardo Año, którego zdaniem bliższa współpraca Japonii, USA oraz Filipin ma kluczowe znaczenie dla ochrony wolności i swobody żeglugi na Morzu Południowochińskim i promocji norm prawa międzynarodowego.
Nowy format współpracy, oprócz oczywistych korzyści z niego wynikających, niesie również ze sobą pewne wyzwania, które mogą wpłynąć na jego ostateczny kształt. Podstawowym zagrożeniem dla Filipin jest ograniczenie możliwości zarządzania relacjami z Chinami. Formalizacja trilateralnego paktu najprawdopodobniej doprowadzi do reperkusji ze strony Pekinu, który może zerwać ostatnie kanały komunikacyjne, uniemożliwiając tym samym dialog w przypadku kryzysowych sytuacji. Dodatkowo może dojść do nałożenia sankcji ekonomicznych, co jeszcze bardziej utrudni rządowi w Manili stabilizację sytuacji gospodarczej w kraju, prowadząc do dalszego spadku poparcia dla administracji Ferdinanda Marcosa Jr. Odwet ze strony Chin będzie szczególnie bolesny, jeżeli Stany Zjednoczone i Japonia będą naciskać na wzmocnienie militarnej obecności na północy Filipin, czyli obszaru znajdującego się najbliżej Tajwanu.
Przykład strategii wobec sytuacji w Cieśnienie Tajwańskiej prowadzi do kolejnego wyzwania związanego z formalizacją współpracy trójstronnej. Wśród niektórych przedstawicieli establishmentu wojskowego na Filipinach oraz osób powiązanych z sektorem obronnym panuje przeświadczenie o tendencji do podporządkowywania się japońskiego rządu woli Stanów Zjednoczonych w przypadku spraw związanych z bezpieczeństwem. W ten sposób wszelkie kwestie sporne, na przykład plan działania wobec przymusowych działań Pekinu wobec Tajwanu, byłyby rozstrzygane na niekorzyść Filipin, ponieważ będą w mniejszości. Paradoksalnie współpraca trójstronna mogłaby doprowadzić do pogłębienia zależności Manili od Waszyngtonu w obszarze obronności i bezpieczeństwa w porównaniu do sytuacji z jaką mamy do czynienia obecnie w przypadku relacji dwustronnych.
Konsolidacja współpracy w grupie trzech państw w pewnym sensie ograniczy możliwości decyzyjne filipińskiego rządu. Przede wszystkim zneutralizuje korzyści płynące z dywersyfikacji polityki zagranicznej państwa. Poglądy na stosunki ze Stanami Zjednoczonymi są na Filipinach bardzo skrajne. Wprawdzie zdecydowana większość obywateli opowiada za ich wzmocnieniem, niemniej jednak istnieje grupa sceptyków tego podejścia. Najlepszym przykładem jest prezydentura Rodrigo Duterte, podczas której dokonano gwałtownego zwrotu w stronę Pekinu, kosztem stosunków z Waszyngtonem. Tymczasem rozwój relacji z innymi państwami nie podlega tak dużym emocjom, czego najlepszym przykładem jest właśnie Japonia. Mimo antyamerykańskiej retoryki prezydenta Duterte rozwój relacji z Japonią był kontynuowany czego efektem były wizyty portowe, a także transfer statków oraz sprzętu. Tokio jest dla rządu w Manili jednym z najbardziej zaufanych partnerów w dziedzinie bezpieczeństwa. Natomiast Stany Zjednoczone wciąż zmagają się z piętnem zawodnego gwaranta bezpieczeństwa po tym jak incydent wokół płycizny Scarborough z 2012 r. zakończył się ostatecznie przejęciem przez Chiny kontroli nad tym spornym obszarem. Rodrigo Duterte wielokrotnie odwoływał się do tej sytuacji kiedy uzasadniał swoje zmiany w polityce zagranicznej państwa wobec Waszyngtonu. Oprócz nadszarpnięcia amerykańskiego wizerunku, wydarzenia z 2012 r. stały się impulsem do rozwoju współpracy z innymi państwami, a Japonia stanowiła idealnego kandydata, ponieważ identyfikowała podobne źródła zagrożenia dla bezpieczeństwa narodowego co Filipiny. Ponadto zacieśnianie współpracy obronnej z Tokio wiązało się z mniejszym ryzykiem sprowokowania Pekinu do działań odwetowych, niż w przypadku USA. Zainicjowano w ten sposób próbę zbalansowania polityki zagranicznej Filipin, zapewniającej większą elastyczność przy podejmowania kluczowych decyzji w coraz bardziej skomplikowanym środowisku międzynarodowym, ograniczając przy tym ryzyko negatywnych konsekwencji.
Z jednej strony powołanie do życia nowego formatu trójstronnego może przyczynić się do osłabienia niektórych korzyści płynących dla Filipin z odrębnych relacji bilateralnych z Japonią oraz Stanami Zjednoczonymi. Z drugiej jednak strony nowe rozwiązanie oferuje powstanie platformy wspomagającej koordynację wspólnych przedsięwzięć zorientowanych na podnoszenie zdolności z zakresu interoperacyjności sił zbrojnych i innych formacji takich jak straż przybrzeżna za sprawą wspólnych manewrów oraz patroli. W związku z tym fundamentalne znaczenie będą miały kolejne kroki filipińskiego rządu, który powinien dążyć do równoważenia wspólnie z Japonią wpływów amerykańskich w rozmowach trójstronnych, żeby zapewnić sobie lepszą pozycję negocjacyjną, a także możliwość zablokowania ryzykowanych z punktu widzenia Manili propozycji Waszyngtonu.