08.05.2023
Na początku maja odbyła się pierwsza oficjalna wizyta zagraniczna prezydenta Filipin w Stanach Zjednoczonych od ponad dziesięciu lat. W ciągu czterech dni Ferdinand Marcos Jr. spotkał się z prezydentem Joe Bidenem w Białym Domu, a także z wiceprezydent Kamalą Harris. Ponadto prezydent Marcos miał okazję porozmawiać z przedstawicielami Kongresu. Natomiast zwieńczeniem wizyty było pierwsze w historii administracji Joe Bidena przyjęcie zagranicznego gościa z pełnymi honorami w Pentagonie, gdzie Ferdinand Marcos Jr. spotkał się z sekretarzem obrony USA Lloydem Austinem. Z racji tego, że filipińskiemu liderowi towarzyszyła liczna delegacja przedstawicieli biznesu w między czasie doszło do serii spotkań mających na celu zacieśnienie współpracy ekonomicznej. Wszystko wskazuje na to, że podróż do Stanów Zjednoczonych stanowi kolejny krok na przestrzeni ostatniego półtora roku w kierunku modernizacji sojuszu dwustronnego po burzliwy okresie prochińskiej polityki Rodrigo Duterte, zwłaszcza w ciągu pierwszych lat jego prezydentury. Warto się jednak zastanowić na jakich głównych celach najbardziej zależało liderom obu państw, a także w jakim stopniu poszczególne strony przybliżyły się do ich osiągnięcia?
Pierwsze działania związane ze sformalizowaniem planów na pogłębienie filipińsko-amerykańskiej współpracy dwustronnej zostały podjęte w ramach 9. bilateralnego dialogu strategicznego z listopada 2021 r., podczas którego wydano dokument poświęcony wspólnej wizji partnerstwa pomiędzy Stanami Zjednoczonymi a Filipinami w XXI w. (Joint Vision for a 21st Century United States-Philippines Partnership). Od tamtego czasu jesteśmy świadkami rosnącej częstotliwości interakcji pomiędzy przedstawicielami obu państw na wielu różnych szczeblach. Najlepiej świadczą o tym ostatnie tygodnie, podczas których wynegocjowano rozszerzenie umowy o wzmocnionej współpracy obronnej (Enhanced Defence Cooperation Agreement, EDCA) na cztery nowe filipińskie obiekty wojskowe, zorganizowano pierwsze od siedmiu lat spotkanie ministerialne w formule 2+2, a także największe w historii manewry wojskowe Balikatan, które zostały zwieńczone podróżą Ferdinanda Marcosa jr. do Stanów Zjednoczonych.
Przed rozpoczęciem analizy samej wizyty, należy przyjrzeć się motywom i głównym celom przyświecającym rządom obu państw w ramach zacieśniania współpracy. Działania amerykańskiej administracji są przede wszystkim determinowane eskalacją napięć z Chinami w regionie Indo-Pacyfiku. Priorytetowe znaczenie ma ryzyko wybuchu konfliktu zbrojnego w Cieśninie Tajwańskiej, ponieważ stanowi największe zagrożenie dla interesów Waszyngtonu. Nie bez znaczenia pozostają również inne kwestie, jak na przykład sytuacja na Morzu Południowochińskim, a w szczególności ekspansjonistyczna polityka Pekinu na tym akwenie. Na tej podstawie można stwierdzić, że amerykańska perspektywa relacji dwustronnych z rządem w Manili jest zdominowana przez zagadnienia ze sfery bezpieczeństwa, a co za tym idzie inne obszary, takie jak współpraca ekonomiczna czy wartości (prawa człowieka), schodzą na dalszy plan.
W przypadku Filipin sytuacja jest duża bardziej złożona, albowiem potrzeby tego państwa są znacznie większe. Z perspektywy administracji prezydenta Marcosa obszary związane z bezpieczeństwem i obronnością państwa również odgrywają ważną rolę. Głównie za sprawą asertywnej lub wręcz agresywnej polityki ChRL na spornych obszarach Morza Południowochińskiego, zagrażającej suwerenności Filipin. Chińskie działania w tzw. „szarej strefie” z wykorzystaniem straży przybrzeżnej, milicji morskiej, a okazjonalnie marynarki wojennej sprawiają, że na rządzie w Manili ciąży presja budowy minimalnych zdolności odstraszania. Do osiągnięcia tego celu konieczne jest przeprowadzenie transformacji i modernizacji sił zbrojnych oraz straży przybrzeżnej, co wymaga wsparcia ze strony Stanów Zjednoczonych. Ferdinand Marcos Jr. zwrócił jednak uwagę na szereg innych obszarów, w których oczekuje większego zaangażowania strony amerykańskiej we współpracę. Była między innymi mowa o nowych umowach handlowych i inwestycyjnych, szczególnie w kontekście rozwoju infrastruktury publicznej kraju. Jednocześnie Filipiny coraz dotkliwiej odczuwają skutki zmian klimatycznych, a rząd zmaga się z zapewnieniem bezpieczeństwa żywnościowego i energetycznego.
Pogłębienie współpracy z zakresu bezpieczeństwa
W ciągu kilku ostatnich miesięcy debata na temat sojuszu była zdominowana przez osiągnięcie porozumienia w sprawie zwiększenia liczby filipińskich baz wojskowych działających w ramach EDCA z pięciu do dziewięciu. Mimo zdecydowanie mniejszej uwagi ze strony mediów, wizyta prezydenta Marcosa w Waszyngtonie przyniosła kolejne porozumienie o równie wielkim, a w dłuższej perspektywie może jeszcze większym znaczeniu. Mianowicie obie strony przyjęły pierwsze w historii bilateralne wytyczne dotyczące obrony (Bilateral Defense Guidelines). Dokument będzie stanowił fundamenty pod długi proces transformacji sojuszu. Ponadto wskazano w nim główne cele, do których będą dążyć oba państwa. Duży nacisk został położony na pogłębienie współpracy oraz rozwój interoperacyjności pomiędzy siłami zbrojnymi zarówno w domenach bezpieczeństwa tradycyjnego jak i nietradycyjnego. Ten fragment wytycznych należy uznać za uwzględnienie argumentów strony filipińskiej, zgłaszającej konieczność wprowadzenia zmian w sojuszu zawartego w 1951 r., aby mógł sprostać nowym wyzwaniom w nieustannie zmieniającym się środowisku międzynarodowym. Co więcej wytyczne zawierają deklarację, iż w przypadku ataku zbrojnego na Pacyfiku (włącznie z obszarem Morza Południowochińskiego) na filipińskie lub amerykańskie siły zbrojne (z uwzględnieniem straży przybrzeżnych obu państw), samoloty lub statki cywilne, dojdzie do uruchomienia art. 4 i 5 traktatu o wzajemnej obronie. Strony traktatu zobowiązały się jednocześnie do wspólnego zwalczania asymetrycznych, hybrydowych i innego rodzaju niekonwencjonalnych działań zbrojnych, a także operacji w szarej strefie. W ten sposób po raz kolejny zaadresowane zostały indywidualne potrzeby Filipin, wskazując przy tym w pośredni sposób na główne źródło zagrożenia, którym są Chiny. Kolejnym istotnym punktem wytycznych z perspektywy zmieniającego się świata jest zobowiązanie do wzmocnienia współpracy na polu cyberobrony i cyberbezpieczeństwa, pozwalającej na skuteczniejszą ochroną infrastruktury krytycznej.
W dokumencie znalazły się również odniesienia do zagadnień, będących przedmiotem kwietniowego spotkania ministrów spraw zagranicznych i obrony w formule 2+2. W ramach odpowiedzi na asertywne działania Chin na Morzu Południowochińskim oraz w Cieśnienie Tajwańskiej, sojusznicy traktatowi będą kontynuować pracę nad wdrożeniem wymiany informacji wywiadowczych w czasie rzeczywistym. Pierwszym znaczącym krokiem w kierunku osiągnięcia tego celu jest opracowanie odpowiednich wytycznych w tej sprawie (General Security of Military Information Agreement) do końca bieżącego roku. Co prawda obie strony wymieniały się już informacjami, ale proces ma ulec rozszerzeniu i pogłębieniu, aby wzmocnić zdolności Filipin z zakresu świadomości w domenie morskiej.
W najnowszych wytycznych podkreślono także znaczenie mapy drogowej wsparcia dla sektora bezpieczeństwa (Security Sector Assistance Roadmap), która została zapowiedziana podczas 10. bilateralnego dialogu strategicznego ze stycznia bieżącego roku i była przedmiotem kwietniowych rozmów na spotkaniu 2+2. Inicjatywa zakłada identyfikację w ciągu najbliższych pięciu lat priorytetowych pakietów i platform obronnych, w które powinny zostać wyposażone filipińskie siły zbrojne. Na chwilę obecną największy nacisk został położony na platformy defensywne. Wspólne działania w tym zakresie mają przyczynić się do ułatwienia rozwoju interoperacyjności pomiędzy siłami zbrojnymi obu państw w przyszłości. Na uwagę zasługuje również fakt, że pięcioletnie ramy czasowy pokrywają się z końcem bieżącego programu modernizacji filipińskich sił zbrojnych. Dzięki temu mapa drogowa powinna zostać opracowana w momencie, kiedy filipiński rząd oraz Kongres będą rozważać finansowanie i zawartość następnego etapu programu modernizacyjnego wojska. Oczywiście działania Manili w tym zakresie będą wspierane przez Waszyngton. Może o tym świadczyć zapowiedź przekazania czterech okrętów patrolowych (dwóch typu Protector oraz dwóch typu Island), a także trzech samolotów transportowych C-130 Hercules. Ponadto potwierdzono, że dwa inne statki patrolowe typu Cyclone, o przekazaniu których poinformowano w kwietniu bieżącego roku, są już w drodze do portu w Manili.
Oprócz działań o charakterze stricte dwustronnym prezydenci obu państw poruszyli temat szerszej współpracy w formatach trilateralnych z amerykańskimi sojusznikami, takimi jak Japonia oraz Australia. Ferdinand Marcos Jr. poinformował w jednym z wywiadów, że ten rodzaj współpracy przybierze między innymi formę wspólnych patroli na Morzu Południowochińskim. Natomiast pierwsza tego rodzaju inicjatywa ma być zrealizowana do końca bieżącego roku.
Inne formy współpracy dwustronnej
Na agendzie rozmów liderów obu państw nie mogło zabraknąć zagadnień spoza sfery tradycyjnego bezpieczeństwa, aczkolwiek w tym obszarze padło najmniej konkretów. Biały Dom nie przedstawił żadnych precyzyjnych inicjatyw handlowych i inwestycyjnych, ani planów związanych z możliwością zawarcia z Filipinami bilateralnej umowy o wolnym handlu, mimo tego, że Stany Zjednoczone są trzecim największym partnerem handlowym Filipin, drugim największym rynkiem eksportowym oraz czwartym największym źródłem importu. Nawet dyskusje na temat zawartej w 1989 r. ramowej umowy o handlu i inwestycjach między Stanami Zjednoczonymi a Filipinami (US-Philippines Trade and Investment Framework Agreement, TIFA) czy ogłoszonej w maju ubiegłego roku przez Joe Bidena nowej inicjatywy regionalnej dotyczącej Ram Gospodarczych Indo-Pacyfiku (Indo-Pacific Economic Framework, IPEF) nie przyniosły żadnych nowych ustaleń, które mogłyby zwiastować wzrost amerykańskiego zaangażowania ekonomicznego w regionie. Dodatkowo na niekorzyść Waszyngtonu działa fakt, że Stany Zjednoczone nie partycypują w dwóch największych umowach o wolnym handlu na świecie, czyli Regionalnym Kompleksowym Partnerstwie Gospodarczym (Regional Comprehensive Economic Partnership, RCEP) ani Kompleksowej i progresywnej umowie o partnerstwie transpacyficznym (Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership, CPTPP). Mało tego, nic nie wskazuje na to, że w najbliższej przyszłości Stany Zjednoczone będą chciały przystąpić do tych inicjatyw. Tymczasem Chiny są częścią RCEP (razem z Filipinami) i zgłosiły swoją chęć przystąpienia do CPTPP.
Powód do pewnego rodzaju optymizmu daje zapowiedź Joe Bidena wysłania prezydenckiej misji handlowej i inwestycyjnej na Filipiny, na czele której ma stanąć sekretarz handlu Gina Raimondo. Inicjatywa ma się przyczynić do zwiększenia zainteresowania amerykańskich przedsiębiorstw działalnością inwestycyjną na Filipinach, przede wszystkim w sektorach powiązanych z odnawialnymi źródłami energii oraz produkcją samochodów elektrycznych i baterii. Dodatkową okazją do zaprezentowania swojej atrakcyjności dla potencjalnych inwestorów będzie Forum Biznesowe Indo-Pacyfiku w 2024 r., którego gospodarzem będą Filipiny razem ze Stanami Zjednoczonymi.
Mimo ograniczonej propozycji współpracy ekonomicznej ze strony Białego Domu, pobyt w Waszyngtonie Ferdinanda Marcosa Jr. wraz z liczną delegacją biznesową pozwolił na uzyskanie od strony amerykańskiej deklaracji inwestycyjnych na łączną kwotę 1,3 mld USD, które mają się przyczynić do powstania w kraju 6,7 tys. nowych miejsc pracy. Wprawdzie prezydent Marcos wrócił ze swojej styczniowej wizyty w Pekinie z zobowiązaniami inwestycyjnymi o wartości 22,8 mld USD, ale należy mieć na uwadze, że chińskie deklaracje zazwyczaj są realizowane niewielkim stopniu. Prezydentura Rodrigo Duterte jest tego najlepszym dowodem, albowiem rozczarowanie w związku z niespełnieniem przez Pekin obietnic wielomiliardowych inwestycji (razem ze zwiększoną asertywnością Chin na Morzu Południowochińskim) doprowadziło ostatecznie do odejścia od polityki appeasementu wobec ChRL.
Biorąc pod uwagę potrzeby Filipin warto także zwrócić uwagę na kolejne postępy w rozmowach na temat porozumienia o cywilnej współpracy jądrowej między państwami, tzw. umowy 123 (123 agreement), zainicjowanych przez wiceprezydent Kamalę Harris w listopadzie ubiegłego roku. Wraz z wejściem porozumienia w życie Stany Zjednoczone będą miały podstawy prawne do eksportu na Filipiny sprzętu i materiałów niezbędnych do budowy elektrowni jądrowych. Jest to tym bardziej istotne, że już są prowadzone rozmowy z amerykańskim przedsiębiorstwem NuScale Power, które jest zainteresowane budową elektrowni z małymi reaktorami jądrowymi (small modular reactor, SMR) o wartości 7,5 mld USD. Według dotychczasowych informacji nie uzgodniono jeszcze żadnych szczegółów związanych z projektem, ale na chwilę obecną to Luzon jest brane pod uwagę, jeżeli chodzi o potencjalną lokalizację elektrowni. Jednocześnie Waszyngton wyraził zainteresowanie rozszerzeniem współpracy nad projektami źródeł energii odnawialnej (wiatrowej, słonecznej i geotermalnej). Jest to obszar o strategicznym znaczeniu dla Filipin z uwagi na problemy rządu w Manili z bezpieczeństwem energetycznym kraju i częstymi przerwami w dostawach prądu. Ponadto strona amerykańska zapowiedziała wsparcie rozwoju zakładów przetwórstwa niklu i kobaltu poprzez Agencję Rozwoju Handlu (U.S. Trade & Development Agency, USTDA), co ma przyczynić się do zwiększenia produkcji przetworzonych surowców o 20 tys. ton rocznie. Dzięki temu będzie możliwe przyspieszenie zrównoważonej produkcji tych strategicznych minerałów i rozwój sektora elektromobilności.
Podsumowanie
Wizyta Ferdinanda Marcosa Jr. w Stanach Zjednoczonych z pewnością świadczy o tym, że proces modernizacji sojuszu jest kontynuowany, a jego wysokie tempo będzie w najbliższym czasie utrzymane. Nie oznacza to jednak, że na horyzoncie nie widać żadnych poważnych przeszkód. Podczas gdy w obszarze związanym ze współpracą z zakresu bezpieczeństwa widać wiele wymiernych rezultatów, tak najsłabszym ogniwem wydaje się współpraca ekonomiczna. Jest to szczególnie duże wyzwanie dla administracji prezydenta Marcosa, która musi się zmagać z wątpliwościami i zastrzeżeniami artykułowanymi na krajowej scenie politycznej. Część senatorów (w tym siostra prezydenta Imee Marcos), a także niektórzy przedstawiciele władz lokalnych (szerzej w BlogOSA) obawiają się, że wzmacnianie współpracy militarnej ze Stanami Zjednoczonymi doprowadzi do reperkusji ze strony Pekinu lub przyczyni się do wciągnięcia Filipin w konwencjonalny konflikt z Chinami, na przykład w momencie chińskiej agresji na Tajwan. Z jednej strony Ferdinand Marcos Jr. podejmuje działania zorientowane na uspokojenie zarówno nastrojów społecznych jak i obaw zgłaszanych przez Chiny. Najlepiej o tym świadczą deklaracje mówiące o tym, iż rozszerzenie współpracy w ramach EDCA ma służyć jedynie do celów defensywnych. Dodatkowo padły zapewnienia, że na obszarze filipińskich baz wojskowych objętych EDCA nie będzie gromadzony sprzęt i uzbrojenie, które mogłoby zostać użyte w przypadku konfliktu w Cieśnienie Tajwańskiej. Z drugiej jednak strony należy pamiętać, że na obu sygnatariuszach traktatu o wzajemnej obronie spoczywają zarówno przywileje jak i obowiązki, a co za tym idzie trudno sobie wyobrazić neutralność Filipin w razie wojny o Tajwan z udziałem amerykańskich żołnierzy. Tym bardziej, że na Tajwanie żyje ponad 200 tys. Filipińczyków, na co w zawoalowanej groźbie zwrócił uwagę chiński ambasador na Filipinach. O tym jak poważnie filipiński rząd traktuje chińskie komunikaty może świadczyć jeden z wywiadów udzielonych przez prezydenta Marcosa podczas pobytu w Stanach Zjednoczonych, w którym argumentuje, iż współpraca w ramach EDCA może posłużyć do ewakuacji obywateli Filipin z Republiki Chińskiej w razie kryzysu, ale Filipiny nie zaangażują się w obronę Tajwanu.
Wszystko wskazuje na to, że bez większego zaangażowania Stanów Zjednoczonych we współpracę ekonomiczną z Filipinami, coraz trudniej będzie rządowi w Manili forsować zmiany w kierunku pogłębiania współpracy z zakresu bezpieczeństwa. Szczególnie w kontekście potencjalnie większego zaangażowania Filipin w przypadku eskalacji napięć w Cieśnienie Tajwańskiej, na czym najbardziej zależy Waszyngtonowi. W związku z tym Biały Dom powinien dążyć do zrównoważenia transformacji stosunków dwustronnych w taki sposób, żeby wyrównać dysproporcje pomiędzy komponentem współpracy wojskowej a współpracą handlową i inwestycyjną.