Format 16+1: jubileuszowego szczytu nie będzie

Bartosz Kowalski

16.05.2022

Współpraca wielostronna Chin i Europy Środkowo-Wschodniej (EŚW) w ramach formatu 16+1 rozpoczęła się 26 kwietnia 2012 roku w Warszawie. Dziesięć lat funkcjonowania formatu udowodniło, że z perspektywy Chin 16+1 jest przede wszystkim narzędziem polityki relacyjnej – sieciowania kontaktów z przywódcami państw Europy Środkowo-Wschodniej i wykorzystywanie formatu do balansowania stosunków z UE i jej najważniejszymi państwami – Niemcami i Francją. Pierwszy ze wspomnianych aspektów uległ mimowolnie osłabieniu w związku z pandemią, kontakty w formie zdalnej i fakt, że Xi Jinping od ponad dwóch lat nie opuścił Chin z pewnością osłabiają zdolność budowania relacji interpersonalnych. W odniesieniu do 16+1 cele gospodarcze były i są dla Chin raczej wtórne wobec politycznych, choć te drugie często służyły osiąganiu pierwszych, przede wszystkim w zakresie budowy połączeń kolejowych i morskich wiodących przez Europę Środkowo-Wschodnią i Południową do gospodarczego rdzenia Starego Kontynentu.

Miarą kryzysu chińskiej formuły wielostronnej jest fakt, że dekada istnienia 16+1 została w zasadzie przez Chiny przemilczana i nic nie wskazuje, aby jubileuszowy szczyt głów państw i szefów rządów odbył się w tym roku. Zamiast hucznych obchodów, poczta chińska wypuściła jedynie okolicznościową kopertę. Dziesiątą rocznicę formatu odnotował dyskretnie „Dziennik Ludowy”, publikując tekst autorstwa ambasadora ChRL w Bułgarii Dong Xiajouna, w którym dyplomata podkreślił rolniczy potencjał współpracy między Chinami i Europą Środkowo-Wschodnią i zaznaczył, że format Chiny-EŚW znajduje się w nowym punkcie wyjścia – pomimo zmagania się ze „złożonymi wyzwaniami w sytuacji międzynarodowej”. To oczywiście próba zaklinania rzeczywistości: ogromne nadzieje lokalnych producentów żywności związane z dostępem do rynku chińskiego nie spełniły się, a retoryczne wsparcie Chin dla Rosji w wojnie z Ukrainą jest negatywnie odbierane w większości państw EŚW, zwłaszcza tych znajdujących się na wschodniej flance NATO. Co więcej, niemal trzy miesiące od agresji rosyjskiej na Ukrainę, Chiny konsekwentnie powielają stanowisko Kremla w sprawie rzekomej przyczyny wybuchu wojny – rozszerzenia NATO na Wschód. Jak poinformowały greckie media, 13 maja minister spraw zagranicznych Wang Yi w rozmowie z szefem greckiej dyplomacji Nikosem Dendiasem miał powiedzieć, że przystąpienie Finlandii i Szwecji do NATO będzie prowokacją dla Rosji.

Tak jak w przypadku siłowego utrzymywania strategii „zero przypadków” Covid-19, podobnie w ramach strategicznego partnerstwa z Rosją, Chiny stały się więc zakładnikiem swojej polityki wewnętrznej (autorytetu Xi Jinpinga jako przywódcy państwa), pozostawiając niewiele miejsca na adaptację swej polityki do zmieniającej się sytuacji międzynarodowej. Na niekorzyść Chin działa również fakt, że wraz z centralizacją systemu władzy i  rosnącym poczuciem „oblężonej twierdzy”, chińska dyplomacja stała się w ostatnich latach coraz bardziej agresywna, nerwowo reagując na wszelkie przejawy krytyki lub choćby podawania w wątpliwość polityki władz ChRL, zwłaszcza w katalogu spraw uznawanych w Pekinie za „podstawowe interesy”. Przykładem takiego postępowania są sankcje na europarlamentarzystów oraz europejskich badaczy zabierających głos w sprawie masowych represji muzułmanów w Xinjiangu, które przełożyły się na zamrożenie ratyfikacji chińsko-unijnej umowy inwestycyjnej (CAI) przez Parlament Europejski.

Na kogo nadal mogą liczyć Chiny w EŚW?

W ciągu minionej dekady Chiny zdołały pozyskać, a w zasadzie umocnić, dwa polityczne przyczółki w Europie, przede wszystkim na Węgrzech i w Serbii. Doskonałe stosunki Chin z władzami w Budapeszcie i Belgradzie są związane głównie z rewizjonistycznym programem i klientelistyczną naturą autokratycznych systemów politycznych budowanych przez, odpowiednio premiera Orbána i prezydenta Vučića. Kwestie gospodarcze, choć istotne, były w tym względzie wtórne wobec czynników politycznych, które w przypadku Węgier i Serbii idą również w parze z dobrymi relacjami tych państw z Rosją.

Choć format 16+1 służy Chinom przede wszystkim do budowania sieci powiązań z liderami państw europejskich i wzmacniania siatki dwustronnych partnerstw, to w ostatnim czasie 16+1 zniknął z afisza retoryki chińskiej dyplomacji –  nawet w oficjalnej komunikacji z przywódcami Węgier i Serbii, którzy odnowili swój mandat do rządzenia w wyborach w kwietniu br. W telegramie gratulacyjnym z okazji reelekcji prezydenta Vučića, Xi Jinping podkreślił świetne relacje robocze i przyjaźń łączącą go z przywódcą Serbii oraz polityczne zaufanie pomiędzy oboma państwami. Xi nie wspomniał jednak o 16+1, choć nawiązał do promowanej przez siebie idei „wspólnoty dla przyszłości ludzkości”, czyli realizacji chińskiej wizji porządku międzynarodowego. Podobnie w przypadku zwycięstwa wyborczego premiera Orbána, format 16+1 nie pojawił się ani w depeszy gratulacyjnej premiera Li Keqianga (którą na pierwszej stronie przedrukował „Dziennik Ludowy”),  ani w rozmowie pomiędzy ministrami spraw zagranicznych obu państw Wang Yi i Péterem Szijjártó. Co istotne, szef chińskiej dyplomacji przekazał swojemu węgierskiemu odpowiednikowi wyrazy uznania za „utrzymanie niezależnej postawy” i wsparcie dla „wyboru własnej drogi rozwoju”. Takie sformułowania można interpretować jednoznacznie jako poparcie dla sprzeciwu Orbána wobec sankcji na Rosję i jego kunktatorskiej postawy wobec Ukrainy. Z kolei według informacji chińskiego MSZ, Wang Yi jako pierwszy szef dyplomacji obcego państwa pogratulował Fideszowi reelekcji, co zdaniem Pétera Szijjártó jest probierzem wzajemnego zaufania i przyjaźni pomiędzy oboma państwami; zwycięstwo Fideszu ma oznaczać również zaufanie Węgrów do kierunku polityki wewnętrznej i zagranicznej premiera Orbána.

Postępujący kryzys 16+1

Erozja 16+1 i spadek zainteresowania większości państw EŚW współdziałaniem z Chinami w formule multilateralnej jest wyraźnie widoczny od 2018 roku, gdy po raz pierwszy zaczęły pojawiać się pogłoski o możliwym ograniczeniu działań i/lub zmniejszeniu częstotliwości – dotychczas – corocznych szczytów formatu. Jednak dość nieoczekiwanie na kolejnym szczycie w kwietniu 2019 roku w Chorwacji, doszło do pierwszego rozszerzenia formatu o Grecję i przekształcenia jego nazwy numerycznej w 17+1. Przyjęcie zmagającej się z kryzysem zadłużeniowym Grecji miało być dowodem, że chińska propozycja dla pół-peryferyjnych obszarów Europy jest nadal aktualna i atrakcyjna. Wkrótce miało się jednak okazać, że była to jedynie ucieczka do przodu. W 2020 roku szczyt nie odbył się, w maju 2021 roku z formatu wycofała się Litwa, a kolejne państwa, jak Estonia, zaczęły otwarcie sygnalizować zamiar opuszczenia jego szeregów. Odtąd w dyskursie oficjalnym władze Chin i chińscy akademicy unikają numerycznej nazwy 16+1, preferując ogólne określenie „mechanizm współpracy Chin i Europy Środkowo-Wschodniej”. Taka etykieta pozwala zachować pozory, że chińska oferta multilateralna cieszy się zainteresowaniem wśród państw Europy Środkowo-Wschodniej.

Jednak rzeczywistość jest diametralnie inna, a kryzys formatu postępuje od lat, będąc wypadkową różnych czynników wewnętrznych i zewnętrznych: przetasowań na scenach politycznych poszczególnych państw regionu, amerykańsko-chińskiej wojny handlowej i technologicznej, wojny handlowej z Litwą, rosnącej opresyjności chińskiego autorytaryzmu, pandemii Covid-19, a wreszcie sprzyjaniu Rosji w wojnie z Ukrainą. Reakcje Chin na zmiany zachodzące w regionie w minionej dekadzie, począwszy od tych wynikających z procesów demokratycznych a kończąc na względach bezpieczeństwa vis-a-vis Rosji dowodzą, że Chiny nie rozumieją zarówno natury, jak i skali zmian, które zaszły w Europie Środkowo-Wschodniej w ostatnich latach.

Miniona dekada była również okresem niespełnionych nadziei Europy Środkowo-Wschodniej na masowy napływ chińskich inwestycji i uzyskanie przez lokalnych eksporterów dostępu do olbrzymiego rynku chińskiego. Gospodarcza oferta przedstawiona przez Chiny u zarania formatu w 2012 roku była skrojona głównie dla państw Globalnego Południa, co wynika z chińskiej percepcji Europy Środkowo-Wschodniej, jako obszaru półperyferyjnego.  Wśród 12-punktowego planu zaprezentowanego wówczas przez premiera Wen Jiabao w Warszawie, znalazła się m.in. specjalna linia kredytowa (10 mld USD) przeznaczona dla finansowania współpracy infrastrukturalnej, nowych technologii i zielonej gospodarki, obietnica stworzenia co najmniej jednej strefy ekonomicznej i technologicznej w każdym z 16 państw europejskich, a także zamiar podwyższenia wartości wzajemnych obrotów handlowych do 100 mld USD do 2015 roku. Obietnice te w większości nie zostały przez Chiny dotrzymane lub zrealizowane z opóźnieniem. Dla przykładu osiągnięcie 100 mld USD w handlu wzajemnym nastąpiło dopiero w 2021 roku; jednak strona chińska podaje ogólną wartość bez wskazywania na stosunek własnego eksportu wobec importu, który dzieli ogromna asymetria na niekorzyść państw Europy Środkowo-Wschodniej. Mechanizmy finansowe oferowane przez chińskie banki rozwojowe były i są atrakcyjne przede wszystkim dla państw Bałkanów Zachodnich, a nie tych funkcjonujących w architekturze prawnej Unii Europejskiej. Te pierwsze mogą więc zaciągać chińskie kredyty, udzielając im państwowych gwarancji, wybierać chińskich wykonawców z pominięciem studium wykonalności, procedur przetargowych i zasad konkurencji. Projekty te są często obwarowane klauzulą wykorzystania chińskiej siły roboczej i importu materiałów budowlanych a przy ich realizacji ignorowane są względy środowiskowe. Brak transparentności umów zawieranych z reguły jako porozumienia międzyrządowe sprzyja korupcji i klientelizmowi. W rezultacie projekty te są często przeszacowane i zakłócają równowagę finansów publicznych, czego podręcznikowym przykładem jest autostrada w Czarnogórze. Z kolei dla państw UE, które mają dostęp do rozmaitych funduszów europejskich, oferta chińska jest po prostu mniej atrakcyjna.

Kolejnych szczytów formatu nie będzie?

Władze ChRL umiejscowiły sekretariat 16+1 w ramach struktury własnego MSZ, obsadzając się – przynajmniej na poziomie instytucjonalnym – w roli głównego architekta w kształtowaniu agendy formatu. Jednak ubiegła dekada pokazała, że sprawstwo Chin w tym zakresie było w najlepszym razie ograniczone, co wpisuje się w generalną praktykę funkcjonowania chińskich formatów multilateralnych na obszarze Globalnego Południa, przede wszystkim w Afryce (FOCAC) i Ameryce Łacińskiej i Karaibach (China-CELAC). Praktyka tych formatów pokazuje, że Chiny nie były i nie są zainteresowane realnym udziałem w regionalizacji czy integracji sektorowej państw w nie wchodzących. Przeciwnie dążą do utrzymania asymetrii, którą zapewnia im sieć stosunków bilateralnych.

Ostatni szczyt formatu odbył się  w formule zdalnej w lutym 2021 roku. Gospodarzem spotkania były Chiny, a w jego organizację  osobiście zaangażował się Xi Jinping, który reprezentował Chiny po raz pierwszy zamiast premiera. Pomimo starań strony chińskiej, rangę reprezentacji na szczycie obniżyła wówczas ponad jedna trzecia państw europejskich, co w w Pekinie z pewnością odebrano jako afront wobec przywódcy ChRL i dowód na osłabienie więzów relacyjnych z Europą Środkowo-Wschodnią. W tym samym roku podjęcia się organizacji kolejnego szczytu miała Chinom odmówić nawet Grecja, dyplomatycznie powołując się na brak doświadczenia przy organizacji takich przedsięwzięć. Sytuację tę próbowali wyjaśniać wówczas przedstawiciele chińskiej dyplomacji, uzasadniając postępowanie państw europejskich rzekomą podległością wobec Stanów Zjednoczonych. Taka optyka postrzegania Europy Środkowo-Wschodniej bardziej jako przedmiotu a nie podmiotu polityki międzynarodowej jest silnie zakorzeniona w chińskiej percepcji regionu.  Podobne opinie są przez Chiny powtarzane rytualnie przy niemal każdej okazji gdy działania państw Europy Środkowo-Wschodniej są niezgodne z interesami politycznymi ChRL. Dla przykładu, w ten sposób chińskie media państwowe przedstawiały  wizytę przewodniczącego czeskiego Senatu Miloša Vystrčila na Tajwanie w 2020 roku, a w kolejnym roku rozwód Litwy z 17+1 i otwarcie biura przedstawicielskiego Tajwanu w Wilnie. Zresztą po stronie amerykańskiej, jak i wielu państw Europy Zachodniej, do niedawna pokutowało przeciwne przekonanie – o silnym uzależnieniu  „bezwolnych” państw Europy Środkowo-Wschodniej od Chin, i 16+1 jako „koniu trojańskim” Chin w Europie. Tak nas postrzegają mocarstwa.

W 2022 roku pod znakiem zapytania stoi dalsza organizacja szczytów w ogóle, zwłaszcza na tak wysokim szczeblu. W kwietniu br. do Europy Środkowo-Wschodniej ruszyły dwie chińskie delegacje, które miały na celu wybadać nastroje odnośnie do potencjalnego obniżenia rangi (do szczebla szefów MSZ) i częstotliwości szczytów formatu (raz na trzy lata). Tym samym, 16+1 zostałoby w swej formule zrównane ze swoimi multilateralnymi odpowiednikami w Afryce i Ameryce Łacińskiej. Pierwotnie wysoki poziom reprezentacji dyplomatycznej ma szczytach 16+1 oraz ich częstotliwość miał służyć Chinom do politycznego odzyskania Europy Środkowo-Wschodniej – regionu, który przez dwie dekady po upadku systemu komunistycznego pozostawał obszarem „zadżumiony” demokratyzacją. Jednak zarówno rezultat chińskich „misji ratunkowych” w EŚW, jak i stosunek Chin wobec wojny w Ukrainie, nie wskazują, aby szczyt formatu odbył się w przewidywalnej przyszłości, nawet w zmienionej formule. Nie musi to oznaczać końca formatu, należy raczej założyć czasowe zamrożenie jego działalności.