08.02.2023
Filipiny są najstarszym sojusznikiem Stanów Zjednoczonych w Azji. Niemniej jednak prezydentura Rodrigo Duterte (2016-2022) przyczyniła się do wyraźnego pogorszenia stosunków na linii Manila-Waszyngton. Głównie za sprawą nowej polityki zagranicznej prezydenta Duterte, który postanowił wzmocnić relacje z Chinami. Wraz z przejęciem władzy w kraju przez Ferdinanda Marcosa Jr. pod koniec czerwca ubiegłego roku, mogliśmy jednak zauważyć konsolidację powrotu Filipin do bardziej zrównoważonego podejścia do stosunków z rywalizującymi ze sobą mocarstwami. Wydarzenia z początku roku najlepiej świadczą o tym w jakich obszarach Filipiny chcą zacieśniać współpracę z Chinami i Stanami Zjednoczonymi.
Fiasko polityki appeasementu wobec Chin
Na początku stycznia Ferdinand Marcos Jr. złożył swoją pierwszą oficjalną wizytę w Pekinie, gdzie spotkał się między innymi z przewodniczącym Xi Jinpingiem. Wizyta została zwieńczona podpisaniem 14 porozumień dwustronnych w obszarach związanych z rolnictwem, turystyką, projektami infrastrukturalnymi oraz współpracą rozwojową i technologiczną. Przedstawiciele obu państw zgodzili się również na utworzenie dodatkowego mechanizmu komunikacji pomiędzy ministerstwami spraw zagranicznych, mającego na celu zapobieganie eskalacji napięć w przypadku morskich incydentów. Ponadto zapowiedziane zostało wznowienie rozmów na temat wspólnego wydobycia surowców na spornych obszarach Morza Południowochińskiego, które zostały wstrzymane w czerwcu 2022 r.
Podsumowując wizyta prezydenta Filipin przyniosła zobowiązania strony chińskiej do inwestycji na łączną kwotę 22,8 mld USD z czego 13,76 mld USD ma zostać przeznaczonych na rozwój źródeł energii odnawialnej, 7,32 mld USD na rozbudowę sektora pojazdów elektrycznych i przetwarzanie minerałów natomiast 1,72 mld USD ma zostać zainwestowanych w rolnictwo.
Imponująca lista porozumień zawartych przez liderów obu państw musi jednak zostać zweryfikowana poprzez ich implementację. Warto w tym miejscu przypomnieć, że Rodrigo Duterte podczas swojej pierwszej wizyty w Chinach na stanowisku prezydenta Filipin z października 2016 r. uzyskał od rządu w Pekinie zobowiązania inwestycyjne na kwotę 24 mld USD, ale tylko ułamek z nich został spełniony w ciągu jego sześcioletniej prezydentury. Co więcej Chiny kontynuowały agresywną politykę na Morzu Południowochińskim poprzez wysoką aktywność straży przybrzeżnej i milicji morskiej na spornych obszarach, blokadę dostępu do łowisk, wykonywanie niebezpiecznych manewrów na morzu oraz monitorowanie ruchu filipińskiej marynarki wojennej i straży przybrzeżnej. Daleko idące ustępstwa ze strony prezydenta Duterte wobec Pekinu – jak chociażby deprecjonowanie znaczenia wyroku Stałego Trybunału Arbitrażowego w Hadze z 2016 r. – nie przyniosły wyraźnych korzyści ekonomicznych jak i w sferze bezpieczeństwa, co było dowodem na fiasko jego polityki appeasementu względem Chińskiej Republiki Ludowej (ChRL). Stąd też pod koniec swojej kadencji przedsięwziął kroki w kierunku normalizacji stosunków ze Stanami Zjednoczonymi.
Nie ulega jednak wątpliwościom, że rząd w Manili zamierza kontynuować rozwój współpracy gospodarczej z Chinami, które są głównym partnerem handlowym Filipin. Możliwości ekonomiczne oraz technologiczne ChRL sprawiają jednocześnie, że jest jednym z głównych kandydatów, który mógłby wesprzeć modernizację infrastrukturalną na Filipinach. Z drugiej jednak strony ekspansjonistyczna polityka Pekinu na Morzu Południowochińskim zwiększa poczucie zagrożenia Filipin, stwarzając w ten sposób przestrzeń Waszyngtonowi do rozwoju współpracy z Manilą w sferze bezpieczeństwa i obronności.
Zwrot ku Stanom Zjednoczonym
Wbrew powszechnemu przekonaniu pierwsze sygnały świadczące o zmianie polityki wobec Stanów Zjednoczonych przez Filipiny można już było zauważyć pod koniec prezydentury Rodrigo Duterte, który zasłynął z prochińskiej polityki. Za moment przełomowy należy uznać wizytę sekretarza obrony Lloyda Austina na Filipinach z końca lipca 2021 r., podczas której rząd w Manili wycofał się z decyzji zainicjowanej w lutym 2020 r. o likwidacji umowy regulującej warunki przebywania amerykańskich żołnierzy na Filipinach (Visiting Forces Agreement, VFA). Następnie doszło do rewizyty sekretarza obrony Filipin Delfina Lorenzany w Waszyngtonie z okazji 70. rocznicy podpisania traktatu o wzajemnej obronie w sierpniu 1951 r. Przedstawiciele resortów obrony obu państw przygotowali we wrześniu wstępny plan modernizacji sojuszu poprzez realizację inicjatyw zorientowanych na wzmocnieniu współpracy w obszarze bezpieczeństwa. Plan zakładał między innymi organizację bilateralnego dialogu strategicznego, wznowienie projektów infrastrukturalnych w bazach wojskowych objętych umową o wzmocnionej współpracy obronnej (Enhanced Defense Cooperation Agreement, EDCA), a także zacieśnienie współpracy militarnej w domenie morskiej.
Podczas 9. bilateralnego dialogu strategicznego z listopada 2021 r. doszło do sformalizowania planów na pogłębienie współpracy dwustronnej za sprawą wydania wspólnej wizji partnerstwa pomiędzy Stanami Zjednoczonymi a Filipinami w XXI w. (Joint Vision for a 21st Century United States-Philippines Partnership).
Wśród założeń tego dokumentu znalazło się uruchomienie nowej platformy dialogu do spraw bezpieczeństwa morskiego, którego celem miało być wsparcie skoordynowanych działań wobec chińskich działań przymusowych na spornych obszarach Morza Południowochińskiego w tzw. szarej strefie. Ponadto przewidziano zwiększenie amerykańskiego wsparcia na rzecz modernizacji filipińskich sił zbrojnych, wynegocjowanie warunków porozumienia z zakresu wymiany i ochrony tajnych informacji wojskowych (General Security of Military Information Agreement, GSOMIA), a także wdrożenie projektów infrastrukturalnych w bazach wojskowych objętych EDCA jak i rozważanie możliwości rozszerzenia EDCA na inne placówki wojskowe.
„Modernizacja” filipińsko-amerykańskiego sojuszu
Z przytoczonych powyżej planów dużą część z nich udało się już zrealizować. Jeszcze przed zakończeniem prezydentury Rodrigo Duterte zorganizowano na przełomie marca i kwietnia 2022 r. największe w historii manewry Balikatan z udziałem około 9 tys. żołnierzy, natomiast 20 kwietnia przeprowadzono pierwszy dwustronny dialog morski. W październiku 2022 r., czyli kilka miesięcy po zaprzysiężeniu nowego prezydenta Ferdinanda Marcosa Jr., ambasador USA na Filipinach MaryKay Carlson zapowiedziała udzielenie wsparcia finansowego dla programu modernizacji sił zbrojnych Filipin w wysokości 100 mln USD.
Ostatnia wizyta sekretarza obrony Lloyda Austina w Manili z początku lutego bieżącego roku przyniosła realizację kolejnych postanowień, a mianowicie podjęto decyzję o rozszerzeniu EDCA na cztery nowe bazy wojskowe oraz potwierdzono przeznaczenie ponad 82 mln USD na rozbudowę infrastruktury placówek militarnych objętych EDCA. Ponadto przedstawiciele obu stron zapowiedzieli wznowienie wspólnych patroli morskich, które zainicjowano w marcu 2016 r., kiedy ówczesnym prezydentem był Benigno Aquino III, ale zostały zawieszone w październiku 2016 r. po objęciu władzy w kraju przez Rodrigo Duterte.
Do tej pory w ramach umowy o wzmocnionej współpracy obronnej funkcjonują cztery bazy sił powietrznych (Basa Air Base, Antonio Bautista Air Base, Lumbia Airport, Benito Ebuen Air Base) oraz jedna z głównych baz sił zbrojnych (Fort Magsaysay). Na szczególną uwagę zasługują przede wszystkim Basa Air Base, z której prowadzone są patrole powietrzne w pobliżu płycizny Scarborough, a także Antonio Bautista Air Base, skąd realizowane są loty zwiadowcze nad archipelagiem Spratly. Z kolei Fort Magsaysay odgrywa fundamentalną rolę w organizacji corocznych manewrów dwustronnych Balikatan. Sekretarz Austin oraz jego filipiński odpowiednik Carlito Galvez Jr. nie sprecyzowali jakie konkretne bazy wojskowe zostaną włączone do umowy o wzmocnionej współpracy obronnej, argumentując, że decyzje w tej sprawie zostaną podjęte po konsultacjach z przedstawicielami władz lokalnych na Filipinach. Biorąc jednak pod uwagę zakres misji realizowanych w ramach EDCA, do których należy zaliczyć wsparcie w przypadku katastrof naturalnych, pomoc w zapewnieniu bezpieczeństwa morskiego oraz działania antyterrorystyczne, a także charakterystykę pięciu dotychczasowych baz objętych EDCA, wszystko wskazuje na to, że wśród czterech nowych placówek wojskowych możemy się spodziewać baz marynarki wojennej i/lub korpusu piechoty morskiej. Oprócz specyfiki nowych baz wojskowych równie istotną informacją będzie ich lokalizacja. Według ostatnich doniesień przedstawiciele Filipin i Stanów Zjednoczonych rozważają takie prowincje jak Cagayan, Isabela, Palawan i Zambales. Z perspektywy rządu w Manili oraz sporów na Morzu Południowochińskim kluczowe znaczenie ma prowincja Palawan, ponieważ znajduje się najbliżej archipelagu Spratly. Włączenie bazy marynarki wojennej w Oyester Bay do EDCA zapewniłoby większe możliwości amerykańskiego wsparcia dla filipińskiej marynarki wojennej w ochronie roszczeń do Wysp Spratly przed chińską agresją. Analogicznie sytuacja wyglądałaby w przypadku prowincji Zambales, znajdującej się w sąsiedztwie płycizny Scarborough, o którą również toczy się spór pomiędzy Chinami i Filipinami.
Z punktu widzenia Waszyngtonu najbardziej korzystne byłoby uzyskanie dostępu do bazy wojskowej w prowincji Cagayan, położonej w północno-wschodniej części wyspy Luzon, oddalonej o około 200 mil od południowych wybrzeży Tajwanu. Większy dostęp amerykańskich żołnierzy do Cagayan przyczyniłby się do zwiększenia możliwości i szybkości czasu reakcji w przypadku wrogich działań ChRL wymierzonych w Republikę Chińską.
Niemniej jednak osiągnięcie porozumienia w przypadku Cagayan może okazać się wyzwaniem, ponieważ burmistrz prowincji Manuel Mamba wkrótce po ogłoszeniu rozszerzenia EDCA o cztery nowe lokacje stwierdził, że obecność jakichkolwiek zagranicznych żołnierzy nie jest przez niego mile widziana. W ciągu najbliższych tygodni rząd w Manili będzie z pewnością prowadził rozmowy z przedstawicielami władz lokalnych, aby przekonać ich do większej współpracy ze Stanami Zjednoczonymi w ramach EDCA. Tym bardziej, że wiąże się ona z określonymi korzyściami. Obecność amerykańskich żołnierzy daje możliwości dodatkowego wsparcia w przypadku katastrof naturalnych, a także może zapewnić nowe miejsca pracy dla Filipińczyków, którzy będą potrzebni w przypadku rozwoju infrastrukturalnego oraz obsługi filipińskich baz wojskowych. Na korzyść większej obecności amerykańskich sił zbrojnych przemawiają również badania opinii publicznej na Filipinach, według których 84% respondentów stwierdziło, iż administracja Ferdinanda Marcosa Jr. powinna wzmocnić współpracę z zakresu bezpieczeństwa ze Stanami Zjednoczonymi, aby bronić suwerenności kraju na Morzu Południowochińskim. Wszystko wskazuje na to, że lista nowych baz wojskowych objętych EDCA zostanie ogłoszona w okolicach marca lub kwietnia bieżącego roku przy okazji wznowienia po siedmioletniej przerwie filipińsko-amerykańskich rozmów w formacie 2+2 z udziałem ministrów spraw zagranicznych oraz obrony.
Wnioski
Porażka polityki Rodrigo Duterte opartej na ustępstwach wobec Pekinu sprawiła, że Filipiny bardziej zaangażowały się w proces modernizacji sojuszu ze Stanami Zjednoczonymi, aby współpraca dwustronna mogła sprostać nowym wyzwaniom w XXI w. Z kolei ostatni kryzys w Cieśninie Tajwańskiej z początku sierpnia ubiegłego roku zwrócił uwagę Waszyngtonu na strategiczne znaczenie Filipin jako sojusznika w regionie Indo-Pacyfiku. Warto w tym miejscu zaznaczyć, że to kryzys tajwański z lat 90-tych XX w. uświadomił Stany Zjednoczone, że amerykańska obecność na Filipinach ma kluczowe znaczenie, a ograniczenie swojej obecności w regionie wraz z końcem zimnej wojny było błędem. Do tych samych wniosków doszedł rząd w Manili po incydencie z udziałem Chin wokół rafy Mischief z 1995 r. Na kanwie tych wydarzeń Stany Zjednoczone i Filipiny zdecydowały się na podpisanie umowy VFA w 1998 r. Nie ulega wątpliwościom, że rosyjska inwazja na Ukrainę z 24 lutego 2022 r. również przyczyniła się do zwrócenia większej uwagi państw Azji Południowo-Wschodniej na kwestie związane z bezpieczeństwem. W przypadku Filipin potencjalnym źródłem zagrożenia mogą być spory na Morzu Południowowschodnim, ale poważne implikacje będę się także wiązały z agresją Chin wobec Tajwanu. Konflikt w Cieśnienie Tajwańskiej stwarza bezpośrednie ryzyko z uwagi na położenie geograficzne Filipin, ale również fakt, że na Tajwanie żyje i pracuje ponad 200 tys. Filipińczyków. Z tego powodu filipiński ambasador w USA Jose Manuel Romualdez we wrześniu ubiegłego roku zapowiedział, że Filipiny udostępnią amerykańskim siłom zbrojnym dostęp do swoich baz wojskowych w przypadku, gdy konflikt wokół Tajwanu będzie stanowił zagrożenie dla bezpieczeństwa kraju. Zacieśnienie współpracy ze Stanami Zjednoczonymi oczywiście wiąże się z ryzykiem potencjalnych reperkusji ze strony Pekinu. Niemniej jednak Manila zaczęła zdawać sobie sprawę z tego, że sojusz jest oparty na dzieleniu się odpowiedzialnością i potencjalnymi obciążeniami przez obu sygnatariuszy traktatu o wzajemnej obronie. Co więcej Stany Zjednoczone nie byłyby w stanie skutecznie wywiązać się ze swoich zobowiązań traktatowych bez dostępu do filipińskich baz wojskowych. Amerykańska reakcja na wypadek sytuacji kryzysowej z wyspy Guam lub innych baz wojskowych w regionie byłaby po prostu spóźniona, a co za tym idzie nieskuteczna. Wzmocnienie relacji ze Stanami Zjednoczonymi nie odbędzie się jednak kosztem stosunków z Chinami. Filipiny nie mogą sobie pozwolić na antagonizowanie rządu w Pekinie, dlatego będą dążyć do deeskalacji napięć na Morzu Południowochińskim poprzez negocjacje i rozwijanie kanałów komunikacyjnych na wypadek kryzysu. Filipińsko-amerykańska współpraca w domenie bezpieczeństwa będzie miała jedynie na celu odstraszanie chińskiej aktywności w szarej strefie, a nie prowokowanie konfrontacji. Jednocześnie rząd w Manili będzie próbował wykorzystywać dobre stosunki gospodarcze z Chinami do neutralizacji wszelkich napięć powstających w wyniku konsolidacji sojuszu Filipin ze Stanami Zjednoczonymi.
