Adrian Brona
19.12.2022
Chiny często są postrzegane jako monolit. Państwo silnie scentralizowane, w którym decyzje podejmowane w Pekinie są niezwłocznie i w pełni implementowane przez rządy regionalne. Takiemu wizerunkowi sprzyja pozycja Xi Jinpinga, który osiągnął zakres władzy nieosiągalny dla jego bezpośrednich poprzedników – Hu Jintao i Jiang Zemina. W rzeczywistości jednak relacje pomiędzy centralą partyjną a lokalnymi komitetami są o wiele bardziej skomplikowane. Pekin często domaga się realizacji dość ogólnych dyrektyw, a regionalni sekretarze Komunistycznej Partii Chin (KPCh) starają się je intepretować w sposób, który odpowiadałby lokalnym warunkom oraz oczekiwaniom przełożonych. Częstokroć tej dynamice relacji towarzyszy chęć zrzucenia politycznej odpowiedzialności za niepewne działania na niższe szczeble hierarchii partyjnej. Znoszenie restrykcji epidemicznych w ostatnich tygodniach jest świetnym przykładem takiej dynamiki.
Dnia 11 listopada Narodowa Komisja Zdrowia opublikowała 20-punktowy plan znoszenia obostrzeń pandemicznych. Nie było to zaskoczenie, ponieważ znaczna część ekspertów spodziewała się korekty w polityce „dynamicznego zero-COVID” po zakończeniu XX Zjazdu KPCh, który odbył się w październiku. Część z ogłoszonych zmian była precyzyjna np. ograniczenie dni spędzonych w desygnowanych centrach kwarantanny z siedmiu do pięciu. Inne jednak pozostawiały szerokie pole interpretacji. Centrala oczekiwała zwiększenia ilości łóżek szpitalnych, jednak bez precyzowania w jakiej ilości. Domagała się gromadzenia leków i sprzętu niezbędnego do walki z COVID-19, jednak nie wskazała których, ani ponownie w jakim wymiarze. Wprost nakazała powstrzymanie nadmiernych restrykcji epidemicznych narzucanych przez lokalne władze, unikając jednoznacznego wskazywania okoliczności, które przesądzałyby o takim ich zakwalifikowaniu.
Postawiło to przed dylematem władze lokalne, szczególnie na szczeblu prowincjonalnym (tj. w prowincjach, regionach autonomicznych oraz miastach wydzielonych). Muszą one lawirować pomiędzy różnymi stopniami luzowania obostrzeń epidemicznych, tak aby z jednej strony nie doprowadzić do zapaści lokalnego systemu ochrony zdrowia, a z drugiej wpisać się w oczekiwania zarówno partyjnej centrali, jak i mieszkańców odnośnie łagodzenia polityki anty-covidowej. Dodatkowo w tle jest nienajlepsza sytuacja gospodarcza Chin, która doprowadziła do tego, że w pierwszych ośmiu miesiącach 2022 roku deficyt 31 rządów prowincjonalnych wyniósł łącznie ok. 950 mld USD. Część z niego była spowodowana nieplanowanymi wydatkami poniesionymi na testowanie ludności, szczepienia oraz utrzymywanie centrów kwarantanny.
Powoduje to, że notable ze szczebla prowincjonalnego są szczególnie wrażliwi na jakiekolwiek sugestie płynące z góry. Zwłaszcza, że od tego zależy ich potencjalny awans. Takim przykładem jest Li Qiang, do niedawna sekretarz KPCh w Szanghaju. Gdy wiosną 2022 roku rozpędzała się fala epidemii w mieście, próbował on początkowo mniej restrykcyjnego podejścia niż było stosowane w innych regionach Chin. Jednak po interwencji władz centralnych nagle zmienił politykę, doprowadzając do jednego z najbardziej restrykcyjnych lockdownów w trakcie trwania pandemii. W efekcie został doceniony przez Xi Jinpinga, dzięki czemu zawansował na pozycję nr dwa w Stałym Komitecie Biura Politycznego i jest wymieniany jako murowany kandydat do objęcia funkcji premiera.
Postawa Li Qianga nie dziwi. Mimo że kadencja Komitetów Prowincjonalnych KPCh oraz Rządów Prowincjonalnych trwa po 5 lat, to jednak zmiany sekretarzy komitetów oraz gubernatorów odbywają się zdecydowanie częściej. Od kiedy rządzi Xi Jinping w przypadku tych pierwszych zdarza się to średnio co ok. 3,7 roku, a w przypadku drugich co 3,4 roku[i]. Najgorętsze w mijających 10 latach były stanowiska sekretarza KPCh w Jiangxi oraz gubernatora Liaoning, które mają już piąte z kolei osoby sprawujące te funkcje. Tym samym lokalny działacz może zostać w każdym momencie odwołany przez partyjną centralę. Dla osób kierującym pracami prowincji z reguły oznacza to koniec kariery politycznej. Dlatego tak ogólne formułowanie polityki anty-covidowej przez Pekin jest korzystne przede wszystkim dla samego Pekinu. Poza zrzuceniem odpowiedzialności za walkę z epidemią na niższe szczeble hierarchii politycznej, otrzymuje on również możliwość arbitralnego wymieniania kadr pod pretekstem zbyt mało rygorystycznego stosowania się do dość nieprecyzyjnie określonych wytycznych.
W wyniku takiej polityki centrali należy zaobserwować dość zachowawczą postawę elit prowincjonalnych, które nie chcąc ryzykować swojej pozycji, czekając na doprecyzowanie instrukcji. Wydaje się, że to było jednym z czynników prowadzących do wybuchu fali protestów pod koniec listopada 2022 roku. Po tragicznym pożarze w Urumczi, stolicy regionu autonomicznego Xinjiang, ludzie w kilkudziesięciu miastach w Chinach wyszli protestować przeciw nadmiernym obostrzeniom. W przypadku wspomnianego protestu uniemożliwiły one sprawną akcję ratunkową, ponieważ samochody strażackie nie mogły dotrzeć do budynku, który ponad 100 dni był objęty lockdownem. Jednak o ile sama tragedia była pretekstem do wyjścia na ulicę, to opór wobec polityki anty-epidemicznej narastał od miesięcy. Nagle jednak Chińczycy się zorientowali, że ich życie nie stało się bardziej swobodne, mimo pewnych oczekiwań spotęgowanych przez 20-punktowy plan.
Władze centralne po kilku dniach od uspokojenia się protestów opublikowały nowy, tym razem 10-punktowy plan. Również on pozostawia pewne pole do interpretacji. Między innymi zaleca, aby obszary podwyższonego ryzyka były desygnowane w sposób „naukowy i precyzyjny”. Jednak jak powszechnie wiadomo, w nauce ścierają się różne poglądy i prawdopodobnie bez dokładnych wytycznych trudno będzie znaleźć konsensus odnośnie tego, w jakim momencie należy dany obszar objąć lockdownem. Dlatego ponownie na barkach władz lokalnych spocznie odpowiedzialność za politykę anty-epidemiczną. Jak pokazuje interaktywne narzędzie Center for Strategic and International Studies do śledzenia znoszenia obostrzeń polityki zero-COVID, poszczególne regiony w bardzo różnym tempie wprowadzają zmiany. Prowincje Heilongjiang, Jilin i Henan czynią to bardzo zachowawczo, podczas gdy Hainan, Liaoning oraz stołeczny Pekin przodują w tym procesie. Można się spodziewać, że dalsze działania będą efektem zakulisowych negocjacji pomiędzy centralą partyjną a lokalnymi dygnitarzami. Nad całym procesem dominuje jednak ta pierwsza. Nie tylko za sprawą przewagi instytucjonalnej, ale również dzięki możliwości rozstrzygania sporów pomiędzy poszczególnymi prowincjami. Zwłaszcza gdy popadną one między sobą w konflikt odnośnie finansowania leczenia oraz odpowiedzialności za epidemię, który będzie napędzany przez podróże chorych obywateli między poszczególnymi regionami Chin. Takowy może wybuchnąć już za kilka tygodni gdy rozpocznie się okres zwyczajowo największej cyklicznej migracji w roku – wyjazdów w rodzinne strony w celu obchodzenia Święta Wiosny, czyli chińskiego nowego roku. Innymi słowy kryzys epidemiczny w Chinach może się pogłębić a to tylko umocni polityczną pozycję centrali.
[i] Obliczenia autora na podstawie rotacji sekretarzy komitetów oraz szefów administracji w 31 jednostkach szczebla prowincjonalnego (prowincjach, regionach autonomicznych oraz miastach wydzielonych) od początku 2013 roku, pierwszego pełnego roku rządów Xi Jinping a w roli sekretarza generalnego KPCh. Średnia została wyliczona po określeniu przeciętnej długości sprawowania urzędów w każdej z jednostek (10 lat podzielone przez ilość zmian na stanowisku), a następnie uśrednieniu danych dla całych Chin.