Bartosz Kowalski & Dominik Mierzejewski
Kreatywna księgowość Pekinu?
Bartosz Kowalski: format 17+1 zabrnął w ślepy zaułek, a polityczną cenę za tę sytuację poniesie Xi Jinping, który w ub. roku zdecydował o przejęciu roli gospodarza formatu od premiera ChRL. Wśród przedstawicieli unijnych członków formatu, aż sześć państw wysłało na szczyt urzędników niższej rangi (ministrów), co wydaje się być sygnałem w równym stopniu komunikującym rozczarowanie dotychczasowymi efektami działania formatu, co wskazaniem, że pod rządami Xi Jinpinga Chiny stały się państwem, z którym współpraca polityczna stała się trudna do zaakceptowania. Personalny wymiar szczytu potwierdza również fakt, że oprócz szefa MSZ Wang Yi wzięli w nim także udział zaufani Xi Jinpinga: wpływowy szef Centralnej Grupy Kierowniczej ds. Zagranicznych Yang Jiechi, dyrektor Biura Generalnego KC KPCh Ding Xuexiang oraz He Lifeng szef Narodowej Komisji Rozwoju i Reform.
Gospodarze próbowali dyskontować sygnały o zdystansowaniu się kolejnych państw z udziału w szczycie poprzez żonglowanie liczbami, które nie odzwierciedlają rosnącej asymetrii gospodarczej dzielącej Chiny i pozostałe państwa formatu, które do owego rozczarowania doprowadziły. Jeszcze przed rozpoczęciem szczytu dziennik „Global Times” obwieścił, że handel ChRL z Europą Środkowo-Wschodnią przekroczył w 2020 roku wartość 100 mld USD. Jednak ogólna wartość wymiany handlowej zaciemnia rzeczywisty obraz: dla Europy Środkowo-Wschodniej problemem jest ogromna i rosnąca nierównowaga w tym zakresie (np. według danych chińskiego urzędu celnego wymiana handlowa pomiędzy Polską i Chinami przekroczyła w ub.r. 30 mld USD, jednak deficyt po stronie Polski wyniósł aż 22,4 mld USD). Ponadto, osiągnięcie progu 100 mld USD miało według deklaracji chińskich nastąpić już w 2015 roku. Wobec powyższego zapewnienie Xi Jinpinga, że w ciągu pięciu kolejnych lat Chiny zamierzają importować z regionu towary o wartości 170 mld USD trudno jest uznać za wiarygodne, zwłaszcza w perspektywie „podwójnego obiegu” w gospodarce wdrażanego obecnie przez Pekin.
Tak pojmowanej kreatywnej księgowości w przemówieniu Xi Jinpinga znalazło się więcej. Przywódca ChRL mówił, że „17+1 to więcej niż 18”, odnosząc się do ponad 20 mechanizmów współpracy sektorowej (sekretariatów), które nominalnie zapewniają udział każdego państwa Europy Środkowo-Wschodniej w współtworzeniu działań formatu poprzez koordynowanie działań państw członkowskich w jednym lub dwóch (jak w przypadku Polski) obszarach współpracy. W rzeczywistości ów podział pracy w formacie nie wypracował znaczących projektów transnarodowych, a Xi Jinping jako dowód licznych sukcesów współpracy multilateralnej wymienił te, które są efektem dwustronnych porozumień, w tym Port Pireus (inwestycja z 2016 roku, sprzed przystąpienia Grecji do 16+1), hutę Smederevo, most Pelješac oraz modernizację linii kolejowej Budapeszt-Belgrad (która jako projekt nominalnie trójstronny jest przez Chiny koordynowana na poziomie bilateralnym, oddzielnie z Węgrami i Serbią).
Natomiast w zakresie zadań stojących przed formatem Xi Jinping, oprócz wspomnianego powyżej zwiększenia importu z Europy Środkowo-Wschodniej (głównie produktów rolnych), wskazał na synchronizację działań w obszarze przyspieszenia budowy infrastruktury transportowej i współpracy celnej. Ponadto, przywódca ChRL zakomunikował, że Chiny chcą wykorzystać przyszłoroczne zimowe Igrzyska Olimpijskie w Pekinie jako okazję do pogłębienia współpracy sportowej z Europą Środkowo-Wschodnią.
Istotnie, organizacja olimpiady będzie bardzo ważna dla politycznej pozycji Xi Jinpinga, jednak nie ze względu na rywalizację sportową, ale masowe represje wobec ludności natywnej w Xinjiangu, które administracja Donalda Trumpa określiła w kategoriach ludobójstwa. Jak wskazuje Steve Tsang z SOAS, organizacja igrzysk ma dowieść, że Chiny pod rządami Xi skutecznie poradziły sobie z pandemią, inaczej niż zachodnie demokracje (oraz zmagająca się z organizacją letnich igrzysk Japonia). W tym względzie bojkot IO w Pekinie ze względu na poważne łamanie prawa człowieka w Xinjiangu, w roku w którym Xi jako pierwszy przywódca po Mao ma przekroczyć limit dwukadencyjności, będzie sygnałem dla kierownictwa partii i chińskiego społeczeństwa, że obecna polityka wpędza Chiny w międzynarodową izolację, lub co najmniej ostracyzm. To ważna kwestia, wobec której europejskie państwa 17+1 będą musiały wkrótce zająć stanowisko i należy oczekiwać, że większości przypadków będzie to poparcie dla bojkotu.
Jak wygląda zarządzania formatem?
Dominik Mierzejewski: analizując przemówienie przewodniczącego Xi Jinpinga rozpoczynające forum należy podkreślić, iż jako gospodarz był on obecny na szczycie po raz pierwszy. Poprzednio Xi Jinping spotkał się z liderami Europy Środkowo-Wschodniej w Pekinie w 2015 roku, przed szczytem w Suzhou. Wówczas uznał, że stosunki z Europą Środkową wpisują się chińską strategię relacji Południe-Południe. O globalnym Południu nie było teraz mowy, ale tym razem należy zwrócić uwagę na wskazanie mechanizmów współpracy, które literalnie biorą swój początek w modelu wewnętrznego zarządzania. Po pierwsze – użycie hasła wzywającego do twórczego inicjowania współpracy przez anonsowanie pionierskich rozwiązań (kaituo silu开拓思路), po drugie – frazy odnoszącej się do popularnej formy rozwoju regionalnego w Chinach „ten kto pierwszy wypróbuje stosowne rozwiązania a jego model będzie efektywny, będzie mógł jako pierwszy go implementować i promować” (xian shi xian xing先试先行) i po trzecie – przywołanie sloganu współpracy regionalnej promowanej przez Pekin w odniesieniu do integracji gospodarczej wewnątrz Chin np. w Dolinie rzeki Jangcy (kua quyu hezuo 跨区域合作). Zasada xianshi xianxing pokazuje jak ogromną rolę w strukturach Chin odgrywa rywalizacja horyzontalna, która z jednej strony jest motorem rozwojowym chińskiej gospodarki, z drugiej pozycjonuje Pekin jako „ostatecznego arbitra” w rozwiązywania sporów między prowincjami, jednocześnie wzmacniając relacje wertykalne.
We współpracy wielostronnej (przynajmniej trójstronnej) Chiny mogą się pochwalić zaledwie budową połączenia kolejowego Belgrad-Budapeszt oraz budowa mostu Pelješac współfinansowanego przez Unię Europejską. Największa, wymieniona przez Xi Jinpinga chińska inwestycja jest jednak w Pireusie a to przecież bilateralna współpraca. W dużej mierze pokazuje to, iż władze w Pekinie kalkują model zarządzania wewnętrznego centrum-prowincja i adaptują go do relacji w formacie 17+1. Dodatkowo istotnym elementem zarządzania formatem jest fakt, iż sekretariat znajduje się w Pekinie co sugeruje naturalnie, iż centrum 17+1 jest w stolicy Chin. Z jednej strony trudno się temu dziwić, bo Pekin nabywa doświadczenia międzynarodowego, z drugiej pokazuje, iż bez większego wyczucia i próby zrozumienia regionu inicjatywa ta będzie marginalizowana. Ponadto przewodniczący Xi odniósł się do inicjatywy Pasa i Szlaku i roli 17+1 używając słowa duijie – co w partyjnych dokumentach chińskiej polityki wewnętrznej interpretowane jest jako raczej bierne przyłączenie do inicjatywy niż realne wspieranie aktualnej polityki. To sygnał, który może być różnie interpretowany. Po pierwsze strony z uwagi na realnie niewielkie korzyści gospodarcze nie realizują optymistycznie zakładanych przez Pekin celów; po drugie jest to dyplomatyczna reakcja Pekinu na aktywną politykę Stanów Zjednoczonych, w tym związaną z projektami inicjatywy Trójmorza. Innymi słowy, Pekin nie chce otwierać kolejnych frontów, które i tak nie będą rzutowały na pozycję Chin w relacjach globalnych, bo ta kształtowana jest w regionie Azji Wschodniej. Z drugiej strony niska ranga polityczna przedstawicieli aż sześciu państw uczestników formatu oznacza, iż uznano w tych stolicach, że umowy gospodarcze nie są na tyle lukratywne, aby wysyłać na spotkanie głowy państw. Być może trafiły tu sygnały, że takie fora to tylko swego rodzaju teatrum – jak pisze Lucian Pye – o relacjach centrum z prowincjami, które musi być odegrane tak by wzmocnić pozycję polityczną organizatora i dać „twarz” (mianzi) liderowi – reszta jest wtórna. Na tym tle dość paradoksalnie wygląda uczestnictwo prezydenta Andrzeja Dudy przy zerowym stanie podpisanych umów – przynajmniej zgodnie z listą chińskiego MSZ.
Jaką formę przybrały umowy na szczycie?
Dominik Mierzejewski: jak podało chińskie MSZ łącznie podpisano 88 dokumentów, z czego 35 to porozumienia międzyrządowe a 53 to porozumienia handlowe. Analizując dokładną formę dokumentów należy zauważyć, że aż 34 stanowiły protokoły ustaleń, 19 to porozumienia, 11 to umowy handlowe, osiem w formie aide memoire, 3 to plany współpracy turystycznej a 2 to porozumienia z warunkami kontraktów. Ważna jest też struktura podpisanych umów: brakuje porozumień o współpracy wielostronnej a obie strony wykorzystują format do zacieśniania współpracy bilateralnej. W umowach dominuje sektor rolniczy i odnawialnych źródeł energii.
W odniesieniu do umów międzyrządowych istotne jest otwarcie w Bułgarii Luban Workshop（鲁班工坊）przez uczelnię z Tianjinu. To odpowiednik Instytutów Konfucjusza odpowiedzialny jednak nie za promowanie kultury i języka a za przygotowanie przyszłych kadr technicznych. Ta forma współpracy jest bardzo popularna w Afryce. Ponadto w wykazie opublikowanym przez MSZ ChRL nie ma umów z Polską i Słowenią natomiast dominują porozumienia z Serbią i Węgrami. Budapeszt od początku istnienia formatu pozycjonuje się jako hub umiędzynarodowienia chińskiej waluty RMB stąd nic dziwnego, że cztery porozumienia dotyczą działań węgierskiej filii Bank of China. Huawei podpisał kolejno protokoły współpracy z firmami greckimi, węgierskimi i serbskimi, natomiast państwa bałkańskie zobowiązały się do zakupu farm wiatrowych. Kwestie aktywności Bank of China widoczne są również w umowie między giełdą papierów wartościowych w Zagrzebiu z oddziałem Bank of China w Belgradzie. To jeden z elementów pozyskiwania zasobów kapitałowych w momencie ograniczeń ze strony Zachodu. Jako ciekawostkę należy uznać, że w wykazie porozumień znajdują się też umowy wewnątrz chińskie np. na linie kredytowe EXIM Banku czy China Development Bank dla konglomeratów chińskich, co może być związane z ich działalnością w państwach Europy Środkowej. Mowa tu o specjalnych kredytach np. dla Wang Hua Investement Group w wysokości 150 mln euro (punkt 19 dokumentu), które z pewnością nie będą przeznaczone na inwestycje greenfield a brownfield. Zwraca również uwagę fakt, że Pekin stopniowo włącza władze regionalne do aktywizacji relacji paradyplomatycznych co może stanowić próby limitowania asymetrii w relacjach wzajemnych i pokazywania mniej kontrowersyjnej polityczne współpracy opartej na dyplomacji publicznej. W opublikowanej liście MSZ pojawiają się takie miasta jak Harbin, Suzhou, Canzhou (prowincja Hebei), Szanghaj czy nawet Hainan. Ponadto z uwagi na państwowy modus operandi chińskiej gospodarki władze centralne promują takie firmy jak China Gezhouba Group Company Limited (firma inżynieryjna i budowlana z Wuhanu), Power China czy Dong Fang Electric z siedzibą w Chengdu. Tu głównie promowany jest eksport technologii w zakresie alternatywnych źródeł energii takich jak elektrownie wiatrowe. To jeszcze raz uświadamia, że współpraca z partnerami biznesowymi ze struktur kapitalizmu państwowego wymaga namaszczenia politycznego a nie zawsze jest to korzystne dla podmiotów, które funkcjonują w innych ekosystemach gospodarczych i nie zawsze do umów gospodarczych opiewających na kilka milionów dolarów należy wysyłać reprezentację polityczną w randze głowy państwa. To zresztą główny problem w relacjach gospodarczych Unii Europejskiej z Chińską Republiką Ludową.
Co dalej z 17+1?
Bartosz Kowalski: szczyt w Pekinie pokazał, że Chiny będą koncentrować swoje działania na państwach bałkańskich oraz (w znacznie mniejszym stopniu) na unijnych państwach formatu (przede wszystkim na Węgrzech). Dlaczego? Pośredniej odpowiedzi udzielił w październiku 2020 roku Yang Jiechi, który odwiedził Serbię w reakcji na aktywne włączenie się USA i UE w powstrzymywanie wpływów ChRL na Bałkanach Zachodnich. Wówczas Yang Jiechi wskazał dwie główne przesłanki polityki chińskiej w regionie: po pierwsze – „Serbia jest ważną bramą Chin do Europy Środkowo-Wschodniej”, po drugie – relacje dwustronne wpisuję się kwestie „ochrony interesów wspólnych dla państw rozwijających się”. I chociaż w wystąpieniu Xi Jinpinga, tak jak przed sześcioma laty w Suzhou, nie znalazło się odniesienie do Europy Środkowo-Wschodniej jako globalnego Południa, to geograficzno-polityczny rozkład umów zawartych na szczycie wskazuje wyraźnie, gdzie będą koncentrować się działania Pekinu w najbliższym czasie. Chiny będą dążyć do wykorzystaniu potencjału i wzmocnieniu współpracy dwustronnej przede wszystkim w państwach bałkańskich, które jako państwa rozwijające się mają się skupić wokół ChRL. Tak jak w przypadku narracji towarzyszącej chińskiej dyplomacji maseczkowej i szczepionkowej na Bałkanach, Chiny będą kładły nacisk na solidarność działań i wspólnotę interesów państw rozwijających się, wobec politycznych, gospodarczych i normatywnych reguł narzucanych przez Zachód. Równolegle – głównie w oparciu o relacje bilateralne wzmocnione statusem partnerstw strategicznych – będą tworzyć korytarz transportowy przez Grecję i Serbię do Węgier, jako hubu logistycznego obsługującego handel Chin z Europę Zachodnią i Środkowo-Wschodnią.
Szczyt pekiński potwierdził ponadto, że Chiny interpretują zmniejszenie zainteresowania formatem przede wszystkim przez pryzmat nacisków Stanów Zjednoczonych, co dał do zrozumienia wiceminister spraw zagranicznych i szef sekretariatu 17+1 Qin Gang. I chociaż region faktycznie stał się w ostatnich latach obszarem wzmożonej rywalizacji mocarstw, to ujmowanie polityki zagranicznej państw EŚW wyłącznie w kontekście ich zależności od USA, wskazuje raczej na projekcję własnego modelu relacji Chin z małymi i średnimi państwami. Taka interpretacja przyczyn obecnego impasu 17+1 sugeruje również, że Pekinowi brakuje wyczucia dynamiki zachodzącej w polityce zagranicznej państw demokratycznych, w których – jak na przykład w Czechach czy w Polsce – „karta chińska” staje się coraz ważniejszym czynnikiem gry politycznej, zarówno na szczeblu centralnym, jak i lokalnym. Relacje międzypaństwowe są wszak równie często wynikiem zmian w polityce wewnętrznej (między- i wewnątrzpartyjnej), jaki i wypadkową kierowania się różnymi wartościami i kalkulacją potencjalnych korzyści i strat w polityce międzynarodowej.
Wreszcie sprawa organizacji przyszłego spotkania przywódców – wbrew ośmioletniej tradycji nie wskazano państwa, które będzie organizatorem szczytu w kolejnym roku. Nie opublikowano również wytycznych, które negocjowane wspólnie przez wszystkich członków formatu wskazywały na osiągniecie konsensusu, przynajmniej w podstawowych sprawach. Zamiast tego przedstawiono jedynie „Plan Działań z Pekinu”. Potwierdza to rosnący rozdźwięk pomiędzy uczestnikami formatu, który można interpretować jako stopniowe wygaszenie tej formuły przez zmniejszenie częstotliwości i/lub rangi spotkań.
