14.03.2023
W dniach 8-10 marca odbyła się pierwsza sesja negocjacji państw członkowskich ASEAN z Chinami nad Kodeksem Postępowania na Morzu Południowochińskim w bieżącym roku. Spotkanie zostało przeprowadzone pod przewodnictwem Indonezji, która sprawuje prezydencję w ASEAN w 2023 r. Czy przy okazji ostatnich rozmów podjęto nowe decyzje i jakie skutki przyniosła kolejna runda negocjacji trwających od 2002 r.?
Na początku lutego minister spraw zagranicznych Retno Marsudi wyraźnie podkreśliła, że w ramach swojej prezydencji Indonezja zamierza zorganizować większą liczbę spotkań dotyczących Kodeksu Postępowania na Morzu Południowochińskim, aby nadrobić zaległości spowodowane przerwami w negocjacjach związanymi z pandemią koronawirusa, a także przyczynić się do zwiększenia stabilności oraz bezpieczeństwa w regionie. Mimo tego, że Indonezja nie jest oficjalnie stroną w sporach na Morzu Południowochińskim, to w interesie rządu w Dżakarcie leży wypracowanie kodeksu, który będzie służył do deeskalacji potencjalnych napięć na tym akwenie. Po pierwsze, wszelkiego rodzaju incydenty mogą doprowadzić do zakłócenie przepływu towarów kluczowymi szlakami morskimi przebiegającymi przez Morze Południowochińskie. Po drugie, Indonezja bezpośrednio odczuwa skutki asertywnej polityki Pekinu w pobliżu Wysp Natuna, gdzie pokrywają się morskie roszczenia obu państw, co stanowi bezpośrednie zagrożenie dla rybołówstwa, ale również sektora energetycznego, biorąc pod uwagę zasoby surowców naturalnych na tym obszarze. Indonezyjski rząd zdaje sobie sprawę z powagi sytuacji, o czym najlepiej świadczą jego ostatnie inicjatywy. W listopadzie ubiegłego roku Indonezja była gospodarzem pierwszego forum straży przybrzeżnych z państw ASEAN, w którym wzięli przedstawiciele wszystkich państw stowarzyszenia za wyjątkiem Birmy oraz Kambodży. Spotkanie zostało zwieńczone podpisaniem deklaracji (ASEAN Coast Guard Declaration) promującej działania na rzecz utrzymania bezpieczeństwa morskich szlaków handlowych przebiegających przez regionalne akweny morskie. Warto zaznaczyć, że inicjatywa zorganizowania forum wyszła ze strony indonezyjskiej straży przybrzeżnej (Bakamla) w 2021 r. w celu opracowania skoordynowanego podejścia państw Azji Południowo-Wschodniej wobec wspólnych „niepokojów” związanych z Morzem Południowochińskim. Mimo tego, że Chiny nie zostały wskazane explicite, dla wszystkich było jasne, iż głównym źródłem obaw części państw członkowskich ASEAN jest ekspansjonistyczna polityka Pekinu na spornych obszarach morskich. W kontekście indonezyjskiego wkładu w kształtowanie architektury bezpieczeństwa na Morzu Południowochińskim na szczególną uwagę zasługuje także zakończenie w grudniu ubiegłego roku 12-letnich negocjacji z Wietnamem dotyczących wyznaczenia granic wyłącznej strefy ekonomicznej (EEZ) między państwami. Finalizacji rozmów na ten temat nie tylko przyczyni się do wyraźnego obniżenia incydentów pomiędzy obiema stronami, ale co bardziej istotne może stanowić silny impuls dla pozostałych stron sporów na Morzu Południowochińskim z Azji Południowo-Wschodniej, żeby uregulować pomiędzy sobą problematyczne kwestie. Przedsięwzięcie tego rodzaju kroków pozwoliłoby na wypracowanie przez państwa ASEAN wspólnego stanowiska, które zapewniłoby lepszą pozycję negocjacyjną stowarzyszenia w rozmowach z Chinami nad Kodeksem Postępowania.
Po zakończeniu ostatniej rundy negocjacji nad kodeksem przedstawiciel indonezyjskiego ministerstwa spraw zagranicznych do spraw współpracy z ASEAN Sidharto R. Suryodipuro poinformował, że wszystkie strony rozmów zgodziły się, iż finalna wersja dokumentu powinna być skuteczna, merytoryczna oraz możliwa do wyegzekwowania. Niemniej jednak wciąż nie jest jasne, czy kodeks będzie prawnie wiążący. Najbardziej zależy na tym państwom członkowskim stowarzyszenia, które potrzebują prawnych gwarancjach, służących jako bufor bezpieczeństwa w obliczu wyraźnej asymetrii gospodarczej oraz militarnej względem Chin. Istnieją jednak poważne zastrzeżenia co do rzeczywistego znaczenia prawnie wiążącego Kodeksu Postępowania, albowiem jego skuteczność będzie w dużej mierze zależała od możliwości ewentualnego egzekwowania zapisów dokumentu. Bez sprawnego mechanizmu oceny działań sprzecznych z kodeksem, a następnie ich penalizacji, to czy strony negocjacji zgodzą się na zapis o prawnie obowiązującym charakterze dokumentu nie będzie miało większego wpływu na rzeczywistą sytuację na Morzu Południowochińskim. Najlepszym przykładem na poparcie tej tezy jest wyrok Stałego Trybunału Arbitrażowego w Hadze z 2016 r. w sporze pomiędzy Chinami i Filipinami, który z uwagi na odrzucenie chińskich roszczeń został nieuznany przez rząd w Pekinie. Brak procedur egzekucji wyroku sprawił, że orzeczenie trybunału nie przyczyniło się do zmiany status quo na korzyść Filipin.
Do wiadomości publicznej przedostało się niewiele informacji dotyczących ustaleń podjętych podczas ostatniej rundy negocjacji nad Kodeksem Postępowania. Jedyną nowością, zasługującą na podkreślenie jest decyzja o przeprowadzeniu w 2023 r. ćwiczeń z zakresu funkcjonowania gorącej linii, wykorzystywanej do zarządzania sytuacjami kryzysowymi na Morzu Południowochińskim, zwłaszcza w przypadku konieczności deeskalacji napięć na wypadek incydentalnych kolizji morskich. Sama inicjatywa wydaje się być krokiem w dobrym kierunku, a jej założenia z pewnością przyczyniłyby się do poprawy sytuacji w regionie. Niemniej jednak należy na nią spojrzeć przez pryzmat chińskich działań na Morzu Południowochińskim, których jesteśmy świadkami. Według singapurskiego eksperta do spraw bezpieczeństwa morskiego Collina Koha z S. Rajaratnam School of International Studies (RSIS), Pekin z przyjemnością zaangażuje się we wszelkiego rodzaju przedsięwzięcia dotyczące wykorzystania tzw. gorącej linii, aby kreować się na wiarygodnego aktora na arenie międzynarodowej, który jest otwarty na dialog oraz kompromisowe rozwiązania. Co więcej Chiny uzyskują w ten sposób kolejne argumenty do swojej narracji, aby nie dopuszczać Stanów Zjednoczonych do rozmów na temat Morza Południowochińskiego. Aczkolwiek rząd w Pekinie będzie jednocześnie kontynuował swoją asertywną politykę na spornych obszarach morskich, opartą przede wszystkim na działaniach w „szarej strefie”. Na tej podstawie można stwierdzić, że przedstawienie przez ASEAN propozycji przetestowania gorącej linii jest raczej zabiegiem wizerunkowym, ponieważ mimo swojego wątpliwego wpływy na realną zmianę obecnej sytuacji na Morzu Południowochińskim, stanowi jedyny namacalny efekt ostatniej rundy negocjacji. W ten sposób stowarzyszenie uzyskało możliwość wykazania się na arenie międzynarodowej poprzez wyjście z nową inicjatywą, która ma za zadanie wzmocnić centralną rolę ASEAN (ASEAN centrality) w regionie, nadszarpniętą poprzez przeciągający się kryzys w Birmie.
Wszystko wskazuje na to, że spotkanie z początku marca nie przybliżyło stron do wypracowania finalnej wersji Kodeksu Postępowania, a co za tym idzie bardzo mało prawdopodobnym jest, aby udało się zakończyć ten proces w ciągu tegorocznej prezydencji Indonezji w ASEAN. Wciąż pozostaje wiele przeszkód do pokonania jak na przykład niechęć Chin do zaakceptowania jakichkolwiek ograniczeń dotyczących działań na spornych obszarach lub brak wystarczającego zjednoczenia wewnątrz samego ASEAN, umożliwiającego skuteczniejsze przeciwstawienie się polityce Pekinu. Co więcej poszczególne państwa członkowskie stowarzyszenia w różny sposób reagują na chińska asertywność na Morzu Południowochińskim. Najbardziej skrajnymi przykładami są Malezja i Filipiny. Rząd malezyjski zdecydowanie składnia się w kierunku „cichej dyplomacji”, opartej na nieeksponowaniu naruszeń ze strony chińskich statków. Natomiast rząd w Manili nie tylko rozszerza współpracę ze swoimi parterami (takimi jak Stany Zjednoczone, Japonia oraz Australia) w obszarze bezpieczeństwa, ale jednocześnie intensyfikuje działania w ramach strategii upubliczniania wszelkiego rodzaju przymusowych działań ze strony chińskiej floty, co jest dodatkowo uzupełnione licznymi działaniami dyplomatycznymi.