18.11.2022
W pierwszej połowie listopada odbyła się seria długo wyczekiwanych szczytów ASEAN oraz powiązanych spotkań, które pierwszy raz od pandemii koronawirusa zostały zorganizowane w konwencjonalnej formie z bezpośrednim udziałem przedstawicieli państw regionu Azji Południowo-Wschodniej oraz krajów partnerskich. Rozmowy podczas spotkań zostały zdominowane przez liczne wzywania o charakterze zewnętrznym jak i wewnętrznym, a co za tym idzie uwaga wielu państw na świecie skupiła się na Kambodży, gdzie spotkania zostały zorganizowane z uwagi na przewodnictwo tego państwa w ASEAN w 2022 r. Czy udało się osiągnąć konsensus w najpilniejszych sprawach?
Sprawy wewnętrzne ASEAN
W przypadku funkcjonowania ASEAN największym wyzwaniem od lutego 2021 r. jest sytuacja wewnętrzna w Birmie, gdzie wojsko przejęło władzę w wyniku zamachu stanu i rozpoczęło siłowe tłumienie wszelkich przejawów opozycji. O kluczowym znaczeniu wyzwania stojącego za rządami junty najlepiej świadczy fakt, że mimo zaplanowanych na listopad szczytów ASEAN, państwa członkowskie zdecydowały się na zwołanie specjalnego spotkania ministerialnego w tej sprawie pod koniec października. Nie powinien zatem dziwić fakt, że tematem przewodnim 40. i 41. szczytu ASEAN były kwestie związane z Birmą, a ściślej mówiąc pięciopunktowym konsensusem, opracowanym przez stowarzyszenie w kwietniu ubiegłego roku. Choć stowarzyszenie wprowadziło pewne ograniczenia wobec junty w postaci wykluczenia lidera junty z oficjalnych spotkań ASEAN (niektóre spotkania robocze na niższym szczeblu dopuszczały obecność przedstawicieli z Birmy), to wciąż nie widać konkretnych postępów z zakresu realizacji postanowień konsensusu. W oświadczeniu wydanym przez liderów ASEAN nie przedstawiono jednak żadnych nowych mechanizmów prowadzących do wywarcia większej presji na juncie. Po raz kolejny wezwano do całkowitego wdrożenia postanowień zawartych w konsensusie. Niemniej jednak nie zdecydowano się na podjęcie ambitniejszych decyzji, jak chociażby większe zaangażowanie w dialog z przedstawicielami birmańskiej opozycji jak Rząd Jedności Narodowej (National Unity Government, NUG). W kategoriach ograniczonego postępu można traktować przyznanie specjalnemu wysłannikowi ASEAN większej swobody w działaniach, wyrażonej poprzez sformułowanie „elastyczne i nieformalne podejście”. Ten zapis sugeruje większe szanse na zainicjowanie nieformalnych kontaktów z NUG oraz innymi stronami wewnętrznego sporu przez nowego specjalnego wysłannika, który będzie wyznaczony przez Indonezję po objęciu prezydencji w ASEAN w przyszłym roku. Ponadto przedstawiciele państw członkowskich przyznali, że obecne okoliczności wymagają opracowania planu wdrażania postanowień konsensusu zawierającego wymierne cele oraz harmonogram, ale nie przedstawiono dalszych szczegółów w tym zakresie. Oświadczenie stowarzyszenia spotkało się z krytyczną oceną zewnętrznych obserwatorów, których zdaniem kroki podjęte przez ASEAN są nieadekwatne do działań junty. Wydaje się jednak, że stowarzyszenie zdaje sobie sprawę ze swoich ograniczeń, ponieważ w oświadczeniu znalazło się wezwanie do ONZ i partnerów ASEAN o wsparcie w rozwiązaniu birmańskiego kryzysu. Warto w tym miejscu dodać, że mimo łagodnej i ogólnikowej formy oświadczenia ASEAN, wojskowy rząd Birmy odrzucił oświadczenie, zarzucając jednocześnie ASEAN-owi ingerencję w wewnętrzne sprawy państwa. Junta zdaje sobie jednak sprawę, że cierpliwość społeczności międzynarodowej, a także niektórych państw z Azji Południowo-Wschodniej jest na wyczerpaniu. Jest to szczególnie wyraźnie widoczne w przypadku Malezji, która konsekwentnie apeluje o zaostrzenie polityki wobec Birmy i jako pierwsze państwo ASEAN zapowiedziało, że nie uzna wyborów planowanych przez rząd generała Min Aung Hlainga na 2023 r. W ramach zabiegu mającego na celu uspokojenie nastrojów społeczności międzynarodowej kilka dni po zakończeniu szczytów w Kambodży, junta podjęła decyzję o ogłoszeniu amnestii z okazji święta narodowego, w ramach której uwolniono 6 tys. więźniów, w tym kilku obcokrajowców pochodzących z Australii, Japonii, Wielkiej Brytanii oraz Stanów Zjednoczonych.
Inny wartym uwagi wydarzeniem z ostatnich szczytów jest ogłoszenie zgody - „co do zasady” – państw członkowskich stowarzyszenia na przyjęcie Timoru Wschodniego jako jedenastego członka ASEAN. Timor Wschodni zaaplikował o przystąpienie do ASEAN 4 marca 2011 r. i wciąż nie udało się osiągnąć porozumienia w sprawie przyjęcia nowego państwa, co będzie kolejnym argumentem dla krytyków sposobu funkcjonowania stowarzyszenia. Największe obawy związane z rozszerzeniem organizacji budzą ograniczenia finansowe Timoru Wschodniego, który jest jednym z najbiedniejszych krajów na świecie. Ponadto niepokój wzbudza rzekoma silna zależność tego państwa od pomocy rozwojowej z Chin. Oba argumenty nie są jednak przekonujące, albowiem PKB per capita Timoru Wschodniego w 2022 r. wyniosło 1,79 tys. USD, natomiast Birmy 1,1 tys. USD, a Kambodży (organizującej tegoroczne szczyty ASEAN) 1,77 tys. USD. Jeżeli z kolei przyjrzymy się zestawieniu pomocy rozwojowej, jaką Timor Wschodni otrzymał w latach 2019-2020, okaże się, że Chiny nie znajdują się nawet wśród dziesięciu największych darczyńców (pierwsza trójka składa się odpowiednio z Australii, Japonii i Stanów Zjednoczonych). Zgodnie z danymi urzędu statystycznego Timoru Wschodniego w przypadku dwustronnej wymiany handlowej Chiny również nie dominują. W 2021 r. ChRL była drugim największym partnerem importowym. Przy czym import z Chin (72,7 mln USD) był ponad dwukrotnie mniejszy niż z Indonezji (191,9 mln USD) zajmującej pierwszą pozycję i nieznacznie większy od importu z Singapuru (71,9 mln USD) plasującego się na trzecim miejscu. Jeżeli chodzi o eksport, Chiny zajmują dopiero trzecie miejsce (108,9 mln USD) za Singapurem (129,09 mln USD) i Japonią (119,87 mln USD). Co więcej powyższe dane świadczą o deficycie handlowym po stronie chińskiej.
Abstrahując od danych liczbowych, należy wziąć jednak pod uwagę, że istnieje poważne ryzyko zwiększenia się chińskich wpływów w tak małym państwie jakim jest Timor Wschodni. Najprawdopodobniej część państw Azji Południowo-Wschodniej chce ograniczyć możliwości oddziaływania Pekinu na funkcjonowanie ASEAN za pośrednictwem państw trzecich, tak jak to miało miejsce w 2012 r. w przypadku Kambodży, kiedy pierwszy raz w historii istnienia organizacji nie udało się wydać wspólnego oświadczenia. Dwa lata temu uwagę na ten problem zwrócił były singapurski dyplomata Bilahari Kausikan, który zasugerował nawet możliwość wykluczenia Kambodży i Laosu z organizacji.
Zastrzeżenia pod adresem Phnom Penh są w pełni uzasadnione, mimo tego, że tegoroczna prezydencja Kambodży w ASEAN przyczyniła się do naprawy reputacji państwa po wydarzeniach z 2012 r. W tym kontekście warto się odnieść do sprawy sporów na Morzu Południowochińskim, która była głównym powodem kontrowersji przy okazji pierwszej prezydencji Kambodży sprzed dziesięciu lat. Tym razem rząd Kambodży również zadbał o to, żeby sytuacja na spornych obszarach Morza Południowochińskiego była kwestią drugoplanową, mimo 20. rocznicy opracowania Deklaracji o postępowaniu stron na Morzu Południowochińskim i przeciągających się negocjacjach nad Kodeksem Postępowania. Kambodżański rzecznik do spraw związanych ze szczytami ASEAN wprost stwierdził, że sytuacja na spornych obszarach morskich jest stabilna za wyjątkiem drobnych sporów, które nie podlegają eskalacji. Jest to narracja sprzyjająca interesom Pekinu, który kontynuuje rozbudowę sztucznych wsyp na Morzu Południowochińskim, czego dowodem są zdjęcia z archipelagu Spratly wykonane przez Ezra Acayana pod koniec października bieżącego roku.
Szczyt ASEAN a współpraca międzynarodowa
Oprócz spraw o charakterze wewnętrznym, szczyty ASEAN odgrywają również bardzo ważną rolę o charakterze regionalnym, a nawet międzynarodowym. Przy tej okazji należy zwrócić uwagę na podniesienie rangi relacji ASEAN-u ze Stanami Zjednoczonymi i Indiami do kompleksowego partnerstwa strategicznego. Tym samym oba państwa dołączyły do Chin i Australii, którym przyznano ten status w ubiegłym roku. Sama decyzja ma dwa wymiary, symboliczny i praktyczny. Z jednej strony państwa Azji Południowo-Wschodniej pokazały, że zależy im na zrównoważonych relacjach zarówno z Chinami jak i Stanami Zjednoczonymi, a co za tym idzie nie mają zamiaru opowiadać się po którejkolwiek ze stron w rywalizacji pomiędzy mocarstwami. Z drugiej liczą na pogłębienie współpracy politycznej i gospodarczej z Indiami oraz USA, a także ich poparcie dla strategii ASEAN na Indo-Pacyfiku (Outlook on the Indo-Pacific, AOIP). Na przestrzeni ostatnich miesięcy szczególnie widoczne jest większe zaangażowanie Waszyngtonu w Azji Południowo-Wschodniej. Prezydent Joe Biden wziął udział w szczytach w Phnom Penh, spotykając się z przedstawicielami regionu drugi raz od czasu specjalnego szczytu ASEAN-USA w Stanach Zjednoczonych z maja bieżącego roku. Ponadto wyznaczono Yohannesa Abrahama na nowego amerykańskiego ambasadora przy ASEAN, który objął stanowisko po Ninie Hachigian. Warto zaznaczyć, że stanowisko było nieobsadzone przez okres pięciu lat.
Z perspektywy obecnej sytuacji w Europie na uwagę zasługuje jeszcze jedno wydarzenie, a mianowicie podpisanie przez ministra spraw zagranicznych Dmytro Kułeby dokumentów o przystąpieniu Ukrainy do Traktatu o przyjaźni i współpracy w Azji Południowo-Wschodniej (Treaty of Amity and Cooperation in Southeast Asia, TAC). Wśród sygnatariuszy traktatu znajdują się miedzy innymi Chiny, Indie, Stany Zjednoczone, Rosja oraz Unia Europejska. Kluczowymi zasadami traktatu są wzajemne poszanowanie niepodległości i integralności terytorialnej, rozstrzyganie sporów środkami pokojowymi oraz wyrzeczenie się groźby lub użycia siły. Podpisanie dokumentu jest wstępnym warunkiem nawiązania formalnego partnerstwa z ASEAN, a co za tym idzie przystąpienie Ukrainy do traktatu należy odbierać jako gest poparcia dla Kijowa ze strony stowarzyszenia. Ogłoszenie tej informacji spotkało się z dobrym przyjęciem na arenie międzynarodowej, tym bardziej, że płynęły już wcześniej pozytywne sygnały z regionu. Singapur jako jedno z pierwszych państw ogłosiło nałożenie sankcji na Rosję po rozpoczęciu inwazji na Ukrainę, natomiast Kambodża była jednym ze stu państw, które współsponsorowały rezolucję ONZ potępiającą rosyjską inwazję na Ukrainę. Niestety rzeczywistość szybko zweryfikowała prawdziwe podejście państw Azji Południowo-Wschodniej do wojny na Ukrainie. Kilka dni po ogłoszeniu decyzji w sprawie TAC odbyło się głosowanie na forum ONZ w sprawie rezolucji odnośnie rosyjskich reparacji wojennych dla Ukrainy. Wśród 94 państw głosujących za przyjęciem rezolucji znalazły się tylko trzy państwa członkowskie ASEAN: Singapur, Filipiny oraz Birma (przedstawicielstwo Birmy przy ONZ nie zostało wyznaczone przez juntę sprawującą obecnie władzę w kraju). Pozostałe państwa stowarzyszenia znalazły się w grupie 73 państw, które wstrzymały się od głosu. Postawa większości członków ASEAN była rozczarowująca i po raz kolejny pokazała silne podziały wewnątrz stowarzyszenia.
Wnioski
Biorąc pod uwagę kumulację wyzwań z jakimi mierzy się społeczność międzynarodowa trudno wystawić jednoznaczną ocenę wyników szczytów ASEAN. Jednocześnie należy pamiętać, że Stowarzyszenie Narodów Azji Południowo-Wschodniej powstało kilkadziesiąt lat temu i od tamtej pory nie przeprowadzono większych reform, a co za tym idzie organizacja nie dysponuje odpowiednim zestawem narzędzi, aby skutecznie zmierzyć się z wyzwaniami obecnych czasów. Niemniej jednak wydaje się, że należy pozytywnie ocenić listopadową serię szczytów zorganizowanych przez Kambodżę, zwłaszcza jeżeli za punkt odniesienia weźmiemy ostatnią prezydencję tego kraju z 2012 r. Ponadto warto docenić wysiłek jaki państwa Azji Południowo-Wschodniej wkładają w zachowanie jedności i wypracowanie konsensusu w sprawach o strategicznym znaczeniu. Powyżej opisane przykłady świadczą o skrajnie różnym podejściu poszczególnych państw do kluczowych kwestii, takich jak chociażby polityka wobec Birmy. Elastyczność w zakresie opracowywania wspólnych oświadczeń sprawia, ze ich treść jest często rozczarowująca, ale dzięki temu zapobiega się rozłamowi ASEAN, który mógłby doprowadzić do pogłębienia destabilizacji regionu.